国资国企改革|国研中心报告②地方莫等中央模式，鼓励摸索

        经过对京津沪渝川湘鄂陕皖粤等十省市的调研及与有关部门的交流，我们发现，虽然大多数省市已陆续出台地方国资国企改革方案，但由于国资国企改革顶层设计相关方案尚未出台，地方在深化国资国企改革的实践中，存在怕踩红线、等待政策现象，改革进展缓慢。        

        我们认为，鉴于中央与地方国有资产存在巨大差异，管理体制也不同，不宜搞“中央模式，地方参照”，将复杂问题简单化。必须更加关注地方实际情况，理解地方的困惑、困难和期待，重视发挥地方的积极性，在中央划清红线后，鼓励地方因地制宜探索国资管理新模式，将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相结合，激发地方改革活力，为全国改革提供经验借鉴。

中央与地方国有资产有较大差异        

        中央和地方国有资产在结构、质量、功能上有很大差异，地方之间的差异也不少。

        （一）中央和地方国有资产结构与功能不一样        

        中央国有资产主要分布在关系国民经济命脉和国家安全领域，包括能源、基础原材料、邮政通信与交通运输、军工和金融等行业。        

        地方国资较中央国资分布更为广泛，但以基础设施和公共服务等领域为主。其中，省级国资主要分布在地方基础设施、能源资源、装备、交通航运等行业，市级国资主要分布在供水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域。 如四川70%的省属国有资产集中在四川发展控股公司，湖北78%的省属国有资产集中在6家政策性投融资平台；武汉市近80%国有资产集中在基础设施和公共服务领域。        

        中央与地方的国有资本经营收入的行业分布也反映了两者在结构上的不同。中央国有资本经营收入主要来自烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等行业企业，而地方国有资本经营收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和房地产等行业企业。        

        中央和地方国有资产的功能也不一样。中央国有资本的主要功能是保障国家安全和实现战略目标，控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、体现国有资本收益全民共享等。        

        地方国有资本功能更重要的是为地方提供公共服务以及发展重点产业促进地方经济发展。        

        此外，各地国有资产规模大小不一、相差较大。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额均超过3万亿元，而西藏、青海、宁夏等省区的国有资产总额不到4千亿元。        

        （二）中央和地方国有资产质量不一样        

        中央和地方国有资产不仅在规模和结构上差异较大，两者质量上也有很大差异。地方国有资产质量更低、经营效率更差、困难更多。        

        根据2013年全国财政预算草案报告， 2013年地方国资预算编制和提交人大审议的范围继续扩大，但国资预算收入增速大幅降低，显示地方国资预期经营收益并不乐观 。        

        根据财政部《2013年国有企业财务决算报告》统计数据，地方国有资产共计55.5万亿元，略高于中央的48.6万亿元；地方国企所有者权益（20.4万亿元）也高于中央（16.6万亿元）。        

        但中央国企创造的净利润为1.2万亿元，约为地方净利润的2倍。这说明地方国企在收益水平和盈利能力上远不如中央国企。        

        此外，中央总资产周转与净资产周转均优于地方，说明中央国有资本经营效率更高；中央国有资产收益率超过地方两倍，说明中央国有资产利用率较地方高出许多，较地方资产利用情况要好。        

        中央国有资本收入中利润收入高达98%，地方则仅为38%；地方国有资本收入中股利股息（19%）、产权转让（19%）等非经常性损益所占比重与经营性收入接近。这说明地方国有资本的保值增值率及资产回报较中央国有资本要低。        

        而地方之间国有企业资产质量也不尽相同，各地国有企业在收益水平、盈利能力上存在明显差异。京津沪川渝湘鄂陕粤琼青新等12省市国有企业销售利润率平均为6.51%，标准差为2.19，波动较大；12省市国有企业净资产收益率平均为4.63%，标准差为1.68，地方性差异同样不小。差异背后折射出各地国资在行业结构和资源禀赋等方面存有差异。        

        （三）中央和地方国有资产管理体制不同        

        中央国有资产按企业归口管理部门分四大类：国资委履行113家中央工商类企业出资人代表职责；中央汇金投资有限责任公司履行18家大型金融企业出资人代表职责；财政部监管中国铁路总公司、中国邮政集团公司、中国烟草总公司、中国出版集团公司和中国对外文化集团公司；此外，94个中央部门还拥有9988户国有企业。        

        整体而言，中央国有资本的管理权力主要集中在主管部门，中央政府在调整国有资本布局上的协调较少。        

        而地方国资管理机构独立性相对要小，受地方政府影响较大；地方政府在主动调整国有资本布局上比较积极、协调较多，如将国有资产大量注入地方融资平台用于地方基础设施建设、服务民生；或设立政策性基金引导资本投向发展地方重点行业等，如湖南设立文化旅游产业引导基金、四川成立产业投资基金等。        

        此外，由于各地市场经济发展程度不同，国有资本规模、结构与分布不同，国有企业类型及政府管理特点不同，地方与中央以及地方与地方之间在国有资产管理体制模式均存在差异。        

        在大多数省市逐步实行国有资本统一监管的同时，也存在一些差异化做法，如上海市国资委对履行出资人职责的国有资本采取“直接监管为主、委托监管为辅”的方式；湖南采取了分散监管模式，由国资委、财政厅、经信委和各厅局分别履行不同性质国有资本出资人职责；成都由金融办履行金融国资出资人职责等。这也体现了地方从实际出发，探索各具特色的地方国资管理模式。

        （四）中央和地方国有资产管理体制改革任务不同        

        中央和地方国有资产在规模、结构、质量、功能和定位上不同，且管理体制存在较大差异，中央与地方国有资产管理体制改革任务也存在较多不同。        

        中央经营性国有资本主要是简政放权、增强活力，在更好体现收益全民共享和参与国际竞争等方面发挥作用；中央政策性国有资本主要是提升经营效率、增强盈利性，减少由国家补贴的非必要亏损，发挥在执行国家政策、实现政府意图等方面的作用。        

        地方国有资本主要集中于公共服务领域，更加侧重于地方投融资平台的改革与转型及提升公共服务效率；占少量比重的经营性国有资本需要进行管理体制和经营机制等方面的改革。

地方已经做了大量探索，但也存在很多困惑，普遍在等待和观望        

        基于对十省市的调研，结合对更多省市已出台的国企改革方案的分析，我们发现，各地在深化国有企业改革的指导思想上均与中央保持高度一致，基本上均以三中全会决定为指导，在完善国资管理体制、发展混合所有制经济、完善现代企业制度、国企功能界定与分类等方面展开。        

        如多地均提出提高国有资产证券化率、并均给出明确的比例指标，均提出要解决国有企业历史遗留问题这一普遍性问题。        

        此外，多地均提出将国有资本集中到关键领域，虽然各地对关键领域定义各有差别，但北京、上海、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市均将国有资本集中在关键领域的目标设定在“80%”上。        

        虽然还缺乏统一和明确的分类标准，但各地都强调国有企业分类分层管理。但更多地是，鉴于中央和地方、地方和地方之间在国有资本结构、功能分布等方面有显著差异，地方改革要自行理解和探索一些原则和方向时，难免会困惑，只能观望等待。一些代表性问题如下：        

        1、国有资产监管机构如何转换职能问题。完善国资管理体制的关键任务是国资监管机构转换职能，从行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。但如何实现国资监管机构的职能转换，各地认识不一、差异较大。有的地方提出要继续加强国资委工作和职能；而有的地方，如上海国资委则计划简政放权，将部分权力归还企业。        

        2、各地均提出组建国有资本投资运营公司，但普遍缺乏系统性设计。症结在于国资管理体制架构设计不明确，地方对如何明确国资委在新的国资管理体制中的地位及其与国有资本投资运营公司的关系，存在一定的畏难和观望情绪。        

        3、由于很大比例的地方国有资产沉淀在地方投融资平台，地方投融资平台管理体制改革应是地方国资国企改革的重点任务；但中央国资国企改革基本没有这方面的问题和任务。这使得地方在此领域难以参照中央国资国企改革方案。        

        4、将竞争性国有企业发展成为混合所有制企业是地方改革的主流思路。但是对能否混合、如何混合及非国有资本能否控股等关键问题，普遍缺乏答案或标准。        

        实际上，由于地方国资大多集中于基础设施和公共服务领域，承担许多非市场化经营的政府责任和社会责任，很难吸引以盈利为主要目标的私人资本。        

        此外，各地均鼓励混合所有制企业员工持股，但是难以明确员工持股中的“员工”范围界定、持股比例及方式。如何既实施有效激励、保障员工权益又保证国有资产不流失？普遍缺乏有效方法。        

鼓励地方因地制宜探索国资管理模式        

        由于中央国有资产主要是经营性的，而地方国有资产更多是公益性的，基本属性的差异要求两者采取不同管理体制和管理模式。因此，既不应搞“中央国资改革方案，地方参照执行”，更无必要要求地方坐等中央方案。        

        我们建议在不触犯红线的前提下，要鼓励地方因地制宜、先行先试，探索国资管理新模式。这既可尽早释放改革红利，还可为丰富、完善中央的顶层设计提供实践案例和探索经验。特别是在中央没有或者难以明确统一标准和指引的领域，允许地方先行先试、鼓励探索。        

        全面深化改革不可能一蹴而就，需要加强中央和地方的互动，形成“探索-调整-定向-前进”的闭环系统，地方依据中央精神摸石头过河获取经验教训，反馈推动中央总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步推动地方深入改革、持续改进。

        （一）中央要明确划清红线        

        在新一轮深化国有企业改革中，不出现国有资产流失是底线，严禁国有企业内部分肥、暗箱操作和搞利益输送是基本要求。应设置改革红线以防范出现上述问题。        

        如明确“实现国有资产的真实市场价值是国有企业混合所有制改革的基本目标”，要求按照公开、公正、公平、透明原则，利用开放式的市场化竞争机制，严格按照国家国有资产定价、评估和交易的细则和程序操作，保证充分、完整、全面、及时的信息披露，明确违规操作的处罚规则等。        

        应要求国资监管机构对此加强过程控制和事中监督。因为如果过分依赖事后惩处，一方面可能已经造成不必要的损失，另一方面可能对模糊地带如处理不当或者当年的“摸石头”行为导致事后的违法认定等，会极大地影响改革积极性。        

        其次，中央需要明确不允许改革倒退。如明确国资监管机构应加快职能转变，从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主；再如，不允许在解决国有企业员工身份等历史遗留问题时出现回潮，停止国有企业员工身份置换“买而不断”的做法，否则既不堪负担，也不符合改革方向。

        （二）要建立、完善改革容错纠错机制        

        在全面深化改革的进程中，顶层设计需要明确边界，既要确保国资安全，也要激发改革动力，帮助改革者克服畏难情绪。        

        因此，中央在划清红线的同时，还应进一步建立、完善容错纠错机制，用容错机制鼓励改革，用纠错机制降低试错成本。        

        如明确要求各地制定清晰可行的国资国企改革试点程序，通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评估，总结经验教训，不断完善相关制度。凡是符合程序的改革实践即使出现问题，建议予以免责。以鼓励改革积极性、保护改革者，使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担风险，减少出现因畏惧风险而裹足不前的现象。

        （三）鼓励地方在国有资本管理体制上因地制宜开展创新        

        考虑到各地经济发展的不平衡，各地国有企业发展的主要矛盾不同，中央在划清红线和建立容错纠错机制后，可以放手鼓励地方在国有资本管理体制改革上因地制宜开展创新。        

        如可以允许地方的国有资本管理体系设计和管理模式相对灵活，可以根据本地区国有企业的数量及国有资产的规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全照搬中央模式。        

        其次，要允许各地根据发展需要，确定各自工作重点。        

        如中央层面的改革重点可能是国资委的职能转变和国有资本投资运营公司的试点，而地方层面的改革重点可能是地方投融资平台管理体制的改革。        

        在地方层面，东部地区国有企业的市场化程度比较高，发展混合所有制经济的条件更充分；而东北老工业基地，解决国有企业历史遗留问题可能是当前一段时期的工作重点。        

        最后，要避免地方互相照搬照抄国有企业改革方案，要强调改革实效和时效。各地应根据地方实际情况和经济社会发展阶段，因地制宜、有的放矢地制定改革方案和实施细则；鼓励地方在深化国有企业改革中，针对真实问题、解决实际问题，促进地方国有经济发展。