全国人大代表张全：大气污染防治法修订尚未充分吸收地方经验

        2015年全国两会期间，全国人大代表、上海市环保局局长张全递交《关于进一步修订完善〈大气污染防治法〉的议案》。

        3月3日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者从上述议案了解到，张全认为，在大气污染防治方面，由于各地经济发展不平衡，在国家层面对某一事项作统一具体的规定难度较大。他建议在《大气污染防治法》修订中，参照环境标准的管理模式，授权地方在上位法规定的基础上根据各地的实际情况，可以作出更严格的规定；如果地方有更严格规定的，优先适用地方规定。

《大气污染防治法》正在修订        

        2014年4月24日，全国人大审议通过了《环保法》，并于2015年1月1日起施行，在立法理念、监管方式、公众参与和法律责任等方面都作了重大突破。地方上，北京、上海、天津、陕西等地先后修改了大气污染防治条例，为重拳治霾提供了强有力的法律支撑。

        “目前，全国人大正在修订《大气污染防治法》，修订草案已通过了一审，正在公开征求意见。”张全说。

        他表示，从修订草案的相关内容来看，强化源头控制、落实政府和企业的责任、推进公众参与以及加大对环境违法行为责任追究等方面都作了明确和具体的规定，较有针对性。但还存在如何与《环保法》进一步衔接，尚未充分吸收地方上一些好的做法，一些强化大气污染防治的重大制度没有明确等问题，还需作进一步修改完善。

        张全认为，大气违法成本低、执法难的问题依然存在。违法成本低是企业从事违法行为的内在动力，是环境违法普遍的主要原因。在当前环境执法力量总体不足的前提下，取证难、程序复杂是影响执法效率的主要因素。《环保法》规定了按日计罚、行政拘留、停产限产、查封、扣押等措施，大幅度提高了违法成本。

        他建议，此次《大气污染防治法》修订也应当体现“过罚相当”的原则，要从制度设计源头上解决违法成本低、执法难的问题，做到完全剥夺企业违法所得的预期利益，以消除企业的违法冲动。

        针对环境违法成本还比较低、环境违法现象还比较普遍的情况，他还建议在《环保法》的基础上，进一步采取差别化电价、停水停电、变结果罚为行为罚等措施。

        “目前，全国环境监管力量总体都呈现严重不足的状态，因此亟需要提高执法监管的效率，因此，需要在制度设计上研究提高执法效率的问题，建议对一些明显违法行为，如冒黑烟、无组织排放等，规定可以直接进行处罚，不需要经过监测等复杂过程。”张全说。

上海有第三方治理经验        

        “目前，大气污染防治大的制度框架已基本形成，但仍有几方面的内容，在本次《大气污染防治法》修订中还没有明确或者体现的不充分，建议予以明确或者作进一步强化。”张全在议案中指出。

        张全认为，中国的大气污染治理还存在以下不足：

        第一，社会共治的理念尚未充分体现。

        过去，大气治理主要靠环保部门一家通过末端治理推动，并未能从根本上遏制大气环境恶化。张全建议，本次大气立法在如何体现全社会共同责任上作进一步的细化，从政府、企业和社会三个层面，明确各自的责任、权利和义务。政府方面强化在产业准入、信息公开和应急管理等方面的责任；企业方面强化其主体责任，进一步明确其污染预防、治理和损害担责等方面的责任；社会方面主要发挥公众和社会组织的作用，鼓励其参与大气污染防治工作。

        第二，大气污染治理市场化的相关制度尚属空白。

        国外经验表明，环境污染第三方治理和环境污染强制责任保险，都是行之有效的市场化治理措施，但这两项制度在本次大气法修订中尚未体现，建议在下一步的修订中予以补充和细化。

        张全认为，环境污染第三方治理通过专业治污，能够解决实践中大部分排污企业没有自行治污能力，或者自己治理不经济的问题，是强化环境管理的重要措施，有利于落实企业的环保责任，应当大力推进。目前，地方在推进第三方治理中遇到排污单位没有积极性，排污单位与第三方治理单位的法律界面不清等问题。

        为解决这些难题，上海市在大气地方立法中明确没有污染治理能力的排污单位，应当强制实行第三方治理，并明确了第三方应当承担的法律责任，对推进第三方治理起到了很好的保障作用。

        另外，环境污染强制责任险通过分散风险不仅减轻了侵害人的经济负担，也有利于维护受害人的利益，维护社会稳定。

        早在2007年，原环保总局（现为环保部）就启动了环境污染责任保险试点工作，之后又指导地方在涉重金属企业等高环境风险企业，开展强制性保险试点工作，配套技术规范和激励政策正在逐步形成，在一些环境污染事件中保险功能已开始发挥作用，但目前在推进中，缺乏相关的法律依据。

        张全建议，增加有关大气污染防治的一些重要制度，具体包括增加污染第三方治理的相关规定，建立严重污染企业强制保险制度，完善机动车定期排放检验制度，推行机动船岸基供电和低硫油，进一步严格法律责任追究等。

建议给地方立法留出空间        

        “交通领域大气污染防治措施也需进一步完善。”张全说，交通领域的大气排放是中国大气污染的重要来源。

        张全表示，近年来全国的机动车保有量高速增长，在用机动车排气污染逐年增加。目前，对在用机动车的监管主要采取定期排放检验方式。地方上，上海自2007年统一了机动车排放检验周期与安全检验周期，将排放检验纳入安全检验的范围，并明确在用机动车未经排放检验或者经检验不合格的，公安交通管理部门不予核发安全检验合格标志。实践中，大大提高了在用机动车主进行排放检验的自觉性。

        2014年12月22日，机动车安检新标准颁布，删除了原8项安检项目之一的环保检测项目，这必将增加机动车排放检验的难度。为此，张全建议在本次大气立法中明确机动车排放检验采取类似上海的做法。

        张全还在其议案中建议，在《大气污染防治法》修订草案中，给地方立法留出空间。由于各地区之间的经济发展不平衡，在国家层面对某一事项作统一具体的规定难度较大，（如社会面源的污染防治措施各地差异较大），如果作出统一规定执行性可能比较差。

        “鉴于环保的特殊性，建议创新立法思维，参照环境标准的管理模式，授权地方在大法规定的基础上根据各地的实际情况，可以作出更严格的规定；如果地方有更严格规定的，优先适用地方规定。”张全说。