“两会”期间思环保：怎样的政策讨论才是健康的？

        元宵才至，一年一度的两会季又如期到来了。对于连接国家与社会的公共空间来说，这大约是一年之中最“热闹”的时刻，特别是与政治淡季相比。然而，这种纷纷攘攘的热闹，只是提案多，新闻多；与之相映，对于具体公共政策的讨论往往流于空疏，缺乏足够的专业政策知识的支撑，也无法把技术细节或利害关系清楚地摆出来看。换言之，我们的公共空间，也许还并不是政策讨论的主要场域，也不是哈贝马斯所称之 “交往理性”的栖身之所。

        但最近有关环境政策的讨论也许是一个例外。数日之间，我们被各种网帖轰炸。最后，大约每个有心的人都能说出个把数据，列举一两个观点，或者驳斥之。这种讨论的广度和深度是之前的一些议题所不能企及的，比如去年的预算法和时断时续的房产税政策辩论。

        这一“常态”和这一“例外”，彼此之间其实相互联系，正映射出中国当下公共政策讨论空间的结构和逻辑。在可以预见的未来，随着城市中产阶级的进一步成长和社会利益的持续分化，税收、福利等政策问题，也将会如环保问题一样被迅速“政治化”，成为公共政策讨论的核心议题。环境问题的被热议，或许正是一个反思讨论空间本身的契机。

        首先，政策讨论总体上的信息贫乏和专业精神之不兴，与参与者的结构有关。在这些讨论中，政策专家虽并未缺位，却依然在很大程度丧失了话语权。晚近几年中国公共空间的发展史，几乎是政策专家的沦陷史。

        2004年兴起的“第三次改革大讨论”开启了改革以来规模最大的政策讨论，在抵制国有资产流失和私有化方案的过程中，激愤的网民们首先把90年代以来垄断话语权的经济学家拉下了神坛。这一事件固有积极的面向，比如打破了改革以来经济学家借助特权营造的神话，把专家与资本之间的共谋剖开给了大众。但也为之后公共空间的发育留下了深远影响——即民众对于所谓“政策专家”的深刻怀疑，对于政策专业知识的强烈不信任。“砖家”、“叫兽”这样的戏谑称呼，恰好反映了专业权威之丧失，信心之不存。

        2004-2006年之间、以及2006年之后的若干政策讨论（经济和环保问题尤其典型），显示了政策知识生产的制度和过程：专家作为政策知识的重要生产者，是被国家规训最深的群体之一。在现行的专业培养体系和政策咨询制度下，专家如果要影响政策的话，注定要把国家作为最重要的听众之一。在公共空间的语境中，他们的权威很快与国家权威串联在一起，因为他们并没有独立的权威来源和制度基础。于是民众对于政府的不信任，很快蔓延到对专家的不信任。故而民众对于专家的反感，并非一场全民狂欢的反智盛宴，恰反应出在公众、国家和政策专家这个三角网络中，公众与专家之间的沟通联系最不畅通。

        在公共空间充当公共教育、信息传递者、政策知识阐释人的多种中介组织和载体应包括以下几类：多种类型的社会组织、公共和独立的智库或其他政策研究机构、政治网络，当然还包括媒体本身。但目前媒体和其他中介组织的发育不良，使得公众与专家之间的联系渠道更为淤塞，政策知识的生产者动员力更差。

        当然，专家绝不是公正客观的同义词。现代科学知识生产体系是一个需要大量资源支持的系统工程，从诞生之日起即不可避免地被政治化，更何况是政策知识。所以无论自然科学还是社会科学，“中立”的话语从来都是神话。专家固然有政策偏好，也可能为特殊利益服务，但这更多与政策知识的生产结构勾连，而不是简单的政治选择或职业精神的问题。为了控制知识背后隐蔽的权力，一个可行之策是奥地利式的政策讨论会。这种讨论会是一个有效的公共空间：各路专家在此与民众代表对话，为其提供专业知识，但也接受“常识”的拷问。相比之下，在日本的政策审议会和中国的政策座谈会中，民众仅是专业知识的被动受众。

        由于政策专家和其他类型的中介缺乏话语权和动议权，在2006年之后的中国的特殊背景下，于是公共空间的权力真空被另外一类与众不同的中介人——“公知”——诞生了。这些个体专业修养可疑、文风耸动、煽情无度，但关乎厉害的是，他们部分掌握了公共讨论话题的发起权和设定权。作为一种历史的产物，公知们恰得益于公共空间的知识稀缺、专业话语不兴和空间结构本身的扁平。在与媒体甚至国家的共谋关系中，他们迅速掌握了大量的话语资源和实际资源。在被微信冲击之前，新浪微博的大V制度就是此种生态的典型体现。

        最近的环境问题也是一个很好的具体案例。显然，这一议题是由一位著名的公知所带动的，其号召力远非各类专家可比拟，影响力也是其他议题望尘莫及的。尽管随后激起了大量的讨论，但总体来说，专家在此过程中大多面目模糊，他们的意见往往需经过”公知“的整合来贩售。环保问题表面是一个例外，实际上更深刻地反映了公共空间的结构。

        公知成为最有能量的议题发起者和主导者，带来了公共讨论结构性的问题。由于她（他）们深耕媒体，精于辞令，擅长煽情，很多时候阻碍了对于政策建议背后所涉利害关系的真诚讨论。并且，随之兴起的粉丝文化也易导致公共空间的分裂。整个公共空间因无法容纳多元的参与者，无法培育纵向分化的多层空间和网络，所以必然转向横向的分化。最后，掌握修辞和动员技术的这些个体一旦垄断公共空间，成为政策议题的看门人，也会进一步导致公共空间的扁平，资源和信息网络的封闭。这都可能是公知及其共谋媒体一枝独大的必然结果。

        美国从八十年代以来也产生了类似的现象：知名记者或导播成为意见领袖。五十年代的美国精英很少从事媒体，但八十年代后即使哈佛毕业生也未必进得了一流媒体，这恰说明了权力图景的改变。这些面对公众的“政策企业家”颇有一些大手笔，比如著名的“拉弗曲线”就是几个三流经济学家、媒体话语把持者和里根共同发明推广的话语。这个政策理念带来了美国战后最大的一个减税法案之一，也是最大的一个再分配法案之一。但总体来说，尽管资本的影响太过强大，但美国的公共空间还是有各种性质不同的参与者，职业主义影响也还未全面动摇。但在中国的语境下，公共空间结构更为简单，自然也更易被垄断被控制。

        这并非质疑公知们个人的动机、素养、或人品，这和质疑专家的客观性一样是一个伪问题。在当下的公共空间中，一个话语或文本一旦产生，它的意涵和政策隐喻在公共空间很快被生产和再生产，被利益集团动员，被“政策企业家”们攀附，这真是再正常不过的事情了，很多时候往往与文本生产者初心相悖。因此，我们不禁要警惕和追问，同样的议题、信息和知识，为何不是由一个社会组织、智库、专家团体、政策讨论会等等来提供，且有各种不同信息的版本，如果公共机构对此保持沉默或力有不逮的话？为什么现在和不久的将来必须由这一类更“个人化“的中介人来提供稀缺而时常还并不准确的政策知识？她（他）们作为议题的设定者实际上、或可能和资本与国家，以及其他的权力中心又有怎样说不明道不清的关系？又会绑定了怎样的政策建议？这对利益的再分配、社会群体之间关系和国家内部权力的消长又有怎么的影响？

        在一个扁平的政策讨论空间中，国家可以貌似对于公众反映很快，但此后的政策制定依然是闭门造车，隐没技术细节，遮蔽权力关系。在这种情况下，公共空间和政治空间依然是断裂的。政策讨论的深入和有力，需要更多政策知识的流通，更多性质各异的中介者和参与者（并不排除公立机构）来拓展多层重叠而不重复的讨论空间，建立弥合利益对立方联系的网络。这并不是一蹴可就的，一方面需要公共空间的结构转型，另一方面则要仰仗职业精神的成长和政策讨论文化的培育。我相信这一改变已经离我们不远了。

        话说回来，当下环保议题兴起和发展的脉络，虽是已有公共政策讨论空间结构特征的体现，但也很可能带来结构转型的契机。讨论的不断拓展和衍生，当然无形中增强了议题发起人的权力和资源，某种程度上巩固了“公知们”作为一类重要中介人的议程设定权。但讨论也随时可能溢出原有的框架，改变原有的权力关系，冲击原有的公共空间结构，引入新的参与者，或者带来原有参与者权力关系的调整。在接下来的几年之中，相信类似促进结构改变的“窗口期”会一再出现。让我们拭目以待。