游劝荣：立法法修改可调适改革和法律冲突，避免法律权威流失

        3月10日，来自全国各地、各行各业的近3000名全国人大代表，正在北京审议立法法修正案草案。

        既不让改革在违法状态下艰难进行，又不让法律权威因改革而流失——全国人大代表、湖南省人民检察院检察长游劝荣认为，此次立法法修改的一大意义，是有效调适了改革和法律的冲突，改变了过去先改革、再立法确认的旧模式。

        游劝荣代表认为，立法法修正案草案要求立法引领改革，所有的改革都要于法有据。法律暂时没有修改的，“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定”。

        游劝荣代表向澎湃新闻（www.thepaper.cn）阐述了对此次立法法修改的四个看法：有效地调适改革和法律的冲突；对税收法定原则的进一步明确是制约政府“有权任性”的有效措施；扩大地方立法权同时也要防止地方立法“大跃进”；通过规范司法解释保证法律的统一正确实施。

        游劝荣代表学习法律出身，曾长期在福建省人大常委会工作，熟悉立法工作。2014年12月，他曾列席了十二届全国人大常委会第十二次会议,在审议立法法修正案草案过程中提出了一些建议。   

有效地调适改革和法律的冲突

        游劝荣认为，立法法修改的一个重大意义，是有效地调适改革和法律的冲突，实现重大改革于法有据。

        过去的改革模式是，第一步先形成改革方案，第二步去推动改革，第三部是改革取得经验之后再立法。这个模式运行的结果，就是改革起初往往在不合法的状态下进行，“没有先修法，而是先有方案推动改革”。

        这会导致两个不良后果，一是因为没有法律依据，没有法律支持，改革推动力度就小，“有一点颤颤巍巍、一步三回头，没有办法昂首挺胸，大刀阔斧地往前走”。二是，在改革取得成绩的同时，法律的权威受到损害，法律的权威在流失。“一方面法律作了禁止性规定，另一方面，你甩开法律在那边干了。所以法律的权威会在改革中流失。”

        游劝荣举例说，上世纪八十年代初中期的改革，涉及到国有土地使用权出让，但当时我国宪法和土地法是不允许土地使用权出让的。所以改革起来很艰难，大家都很怕，“觉得乌纱帽系在裤腰带上”。直到党的十三大召开，之后1988年又通过宪法修正案，紧跟着土地法也做了一些修改，这时国有土地使用权出让的改革才最终取得了合法地位。

        这个例子说明，过去的改革模式，在改革跟法律不同步的情况下，会形成两者的冲突。这个冲突，一方面会影响改革的有效推动，另一方面也损害了法律的权威。

        游劝荣称，现在立法法修改解决了这个问题，立法法修正案草案要求所有的改革都要于法有据。法律暂时没有修改的，“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定”。 最典型的例子就是自贸区。

        上述规定能够让改革在有法律依据或者说不违法的情况下进行，另一方面法律的权威也得到了维护。

        落实税收法定原则是制约政府“有权任性”的有效措施

        立法法修改还进一步明确了税收法定原则，规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

        总理在政府工作报告中提出政府“有权不能任性”。游劝荣认为，立法法对税收法定原则的进一步明确，是制约政府“有权任性”的有效措施。政府任性，必须要有财力支持做后盾、做基础。而进一步落实税收法定原则，规定只能由全国人大及其常委会制定法律才能决定要不要新设一个税种或者取消一个税种，这样帮老百姓管好钱袋子，政府就任性不起来了。

        上世纪八十年代全国人大授权国务院进行税收立法，至今未收回来。这些年来，我们国家的大多数税种都是国务院定的，“开不开征税种，征收多大规模基本上都是政府说了算，这就给政府任性带来了很大的空间。”

        这次立法法修改，把税收法定原则进一步落实了，从经济上抽掉了政府任性的基础。游劝荣说，这是立法法的一个重大修改，是立法制度的重大改革，是税收制度的重大改革，也是强化人大监督的重要措施。

        “立法法这个修改做得很漂亮，对我们国家改革发展是非常重要的，是从根子上解决克强总理说的政府任性问题的方法”。

扩大地方立法权同时也要防止地方立法“大跃进”

        此次立法法修改，赋予了所有284个设区的市地方立法权。

        游劝荣表示这会带来三个方面的好处：一是进一步扩大了地方立法权，有利于调动地方立法的积极性，解决了改革过程中“基层探索”于法有据的问题；二是有利于地方政权机关运用法治思维和法治方式解决改革发展中碰到的问题；三是通过地方立法的实践，对地方国家机关和工作人员以及人民群众是一个很好的法治教育和法治实践活动，有利于提高全社会的法治观念和法治意识。

        同时，游劝荣表示，我们在肯定赋予设区市立法权的同时，应当看到，立法是一个很严肃的事情，是一个国家治国理政的最高形式、最重要的手段和方法，因此是一个政治性、法律性、政策性、专业性很强、要求很高的工作。为了保证科学立法、民主立法，保证立法质量，要防止地方立法一哄而起、一哄而上，造成地方立法“大跃进”的局面。

        他表示，中国特色社会主义法律体系已经形成并且在不断完善之中，当前和今后的主要任务是保证宪法和法律的有效实施。为此，他认为，地方政权机关应当把主要精力放在保证和促进宪法和法律的实施上来。

        立法法在赋予设区市地方立法权的同时，也对其立法的权限、范围和程序做了严格的限定，保证不被滥用，规定只可以对“城乡建设与管理，环境保护、历史文化保护等方面”的事项制定地方性法规。为保证284个设区的市能够循序渐进展开立法工作，立法法修正案草案规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由所在省、自治区的人大常委会综合考虑该市的实际情况后再确定。

        有人认为“城乡建设与管理”这个概念很宽泛，可能导致地方任意解释随意立法。对此，游劝荣表示，立法法修正案草案已规定，设区的市制定的地方性法规不能与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。此外，设区的市制定地方性法规后，还要报省、自治区人大常委会批准后才能施行。

        为保证地方立法质量，他提出四点建议：一是地方的经济社会发展对立法确实有需求才进行立法，不能为了立法而立法；二是立法机关要提高立法者的能力和水平，加强对人大代表、常委会组成人员的教育，提高立法的能力和水平；三是加强地方立法工作机构和立法专业队伍建设，形成一支政治强、业务硬的高素质队伍；四是加快跟立法法衔接的相关立法制度的建设，以保证科学立法、民主立法原则的贯彻，保证地方立法质量。

通过规范司法解释保证法律的统一正确实施

        立法法修正案草案还对舆论比较关心的司法解释作出了规范。

        过去有一些司法解释存在一些偏差，社会上也有一些批评。有的司法解释超出了立法的原意，有的司法解释扩大了法律规定的范围，有的司法解释过多过滥，甚至有个别地方跟法律的精神是冲突的。对此，游劝荣表示，这些问题导致的后果，一是不利于法律的实施；二是损害了法制统一，有时也为司法机关违法执法种下祸根；三是有的司法解释甚至侵犯了国家立法权和立法解释权。

        此次立法法修正案草案都做了针对性的规定，明确“两高”的司法解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。超出这个范围的，“两高”只能向全国人大常委会提出解释法律的议案，请求立法机关作出立法解释，或者制定法律和修改法律。

        立法法修正案草案要求，“两高”制定的司法解释要报全国人大常委会备案。这是尊重立法权和保证法制统一的重要措施。立法法修正案草案还规定，除了“两高”外，其他审判和检察机关不得做出具体应用法律的解释。

        游劝荣表示，通过这一系列的规范，约束司法机关不能任意解释法律，解决了“司法者立法”的问题，让司法者的职责更多回归到执行法律上来。这些立法措施都是为了维护国家法律的权威和尊严，维护立法机关的权威，最终目的是保障宪法和法律的统一正确实施，维护社会主义法制统一、尊严和权威。