两会大讲（2）朱列玉：建议环保部在两会报告工作

        【编者按】2015年全国两会即将热热闹闹地结束。有的代表委员呼声值得记录，议题值得继续探讨。我们全文选登14个议案、建议和提案，作为议政档案，留与时间检视。

关于国家环保部在每年全国两会上报告工作并接受代表投票评价的建议

案由：

        2013年10月份以来，我国出现大范围的严重雾霾天气，由此，环境污染问题又一次引起人们的热议。改革开放三十多年来，我国经济飞速发展，但城乡的水资源、大气、土壤等不断受到污染，环境问题越来越突出。与此同时，负责环境整治工作的环保部治理成效不够显著，引起了人民群众的不满。因此，需要提高对环保部的监督力度，以促使其更勤勉地整治环境，早日还人民群众一片蓝天白云，一方洁净水土。另一方面，环保部门依附于地方政府以及环保部门职权有限，对环保部门工作的开展有阻碍作用，因此需要切断环保部门对地方政府的依赖，将环保部门收归中央垂直管理，并加强环保部门的职权范围。

案据：

        为了加强对环保部的监督，本代表分析了财政部每年在两会上作工作报告、接受代表投票评价的制度优点，提出环保部应当参照财政部的做法，每年在全国两会上报告工作并接受代表投票评价的建议。此外，本代表分析了中央垂直管理制度的积极作用以及环保部门目前执法权力有限，提出环保部门应当采用中央垂直管理制度以及加强环保部门执法权力的建议。

方案:

        本代表提出如下建议：一、环保部参照财政部的做法，每年在两会上作工作报告、接受代表投票评价；二、如果环保部的报告得不到通过或连续两年得不到六成以上代表赞成的话，该任部长应引咎辞职；三、在两会平台上展示环保部所做的工作并呼吁对难点问题的解决；四、切断环保部门对地方政府的依赖，将环保部门收归中央垂直管理，并强化环保部门治理环境污染问题的权力；五、由环保部门对地方政府环保工作进行绩效考核，并加强环保工作成绩在地方领导考核中的权重；六、全国人大常委会可根据本年度群众关心的热点问题确定部分部委单独向人大报告工作接受评价。

 一、我国环境污染日趋严重

        改革开放以来，我国经济高速增长，但追求经济发展的同时却忽略了环境的平衡发展。近年来，自然生态环境不断地遭到人类的破坏，城市环境日趋恶化，城市环境污染已经成为阻碍社会发展的主要因素。其中，空气污染、水资源污染、固体垃圾污染三者的污染最为严重。

        煤炭是我国主要的能源消耗品，煤炭的燃烧会产生大量的二氧化硫、氮氧化合物、粉尘等污染物。随着经济的发展，城市机动车数量剧增，但汽车尾气中的固体悬浮颗粒、一氧化碳、二氧化硫、碳氢化合物、芳烃、有机酸和苯等有害气体，也使空气污染愈加严重。在煤炭燃烧污染、机动车尾气、工业废气的共同作用下，我国城市的空气质量越来越差。2013年10月份，吉林省内15个城市先后发布黄色、红色雾霾预警，长春、松原北部、四平北部等地方早上8点钟的能见度不足100米。沈阳被大雾围绕，空气持续重度污染，有部分PM2.5监测站点读数甚至超出监测仪表所能监测的最大值。由于灰霾大雾天气，黑龙江省一度封闭全省高速公路。哈尔滨的部分地区清晨5点钟的能见度低于20米，机场取消大部分航班……

        2004年沱江特大水污染事故、2005年北江镉污染事故、2005年松花江重大水污染事件、2007 年江苏沭阳水污染事件、2013年山西长治水污染事件……一系列的水污染事件导致我国很多城市的水资源污染严重，许多地方自来水重金属含量超标，人们不敢饮用煮开的自来水而不得不购买桶装水。截止2010年，我国设市的城市污水处理率已达到77.4%，但绝大部分的污水只是经过初步简单的处理，现今污水的化学成分越来越复杂，很多工业废水虽然经过处理但仍达不到国家规定的排放标准。此外，随着城市人口的增加，我国城市生活污水的排放量与日俱增。严重的水污染事件、不达标的工业废水、大量的生活污水使我国城市的水资源质量大幅下降，这不仅阻碍着城市的进一步发展，也严重地影响到城市居民的日常生活。

        据统计，我国历年垃圾存量达60多亿吨，有近20座城市发展到无场地堆放垃圾。在我国，随着经济的发展，每天产生的垃圾日益增多，但垃圾的回收率却不断下降，尤其是一些大城市，如上海，已陷入垃圾包围之中。城市生活垃圾长期露天堆放，其有害成分通过地表和雨水冲刷、渗透，向四周土壤空隙和水源地扩散，对土壤、大气、水体产生污染。

        除了城市外，农村环境也受到了严重的污染。改革开放以来，我国的城镇化发展速度迅猛，乡镇企业如雨后春笋，遍地开花。企业进入农村，带动了农村经济发展，提高了农民收入，但同时也把“三废”（废气、废水、废物）带到了农村。乡镇小企业普遍资金不足，产品档次不高，技术和设备落后，付不起治污费用，也不愿添购治污设施，环保意识薄弱。工业“三废”直接排放，使农村环境受到直接的污染。

        此外，在农村农业生产中，农药化肥、家畜排泄物的随意排放污染了水资源。秋收后，粗放燃烧的麦秸产生大量的有毒气体和颗粒物，造成难以消散的黄色雾霾，污染了大气环境。农业部的数据显示，中国农村每年生活垃圾量接近3亿吨，但垃圾无害化处理率只有5%，大部分的垃圾扔在村头、田间、小河沟里，对周边的环境造成了严重的污染。相对于城市，农村缺乏完善的污染处理机制，已被污染的环境得不到有效的治理，但工农业生产、生活垃圾造成的污染仍在不断增多，农村现今的环境污染已是相当严重。

 二、环境污染严重危害最基层群众的生活生命安全

        随着环境污染的日益严重，基层群众终日呼吸着被污染的空气，饮用着被污染的水，吃着从被污染的土壤中生长出来的农产品……污染的环境，严重危害着基层群众的生命健康。

        我国的大气污染属于煤炭型污染，主要的污染物是二氧化硫、一氧化碳、氮氧化合物和烟尘等。这些污染物主要通过呼吸道进入人体内，不经过肝脏的解毒作用，直接由血液运输到全身，它们可以导致慢性中毒、急性中毒，也可以诱发癌症，对人体健康的危害很大。1952年，伦敦发生严重大气污染事件，多达12000人因为空气污染而丧生。据英国环境污染负责人厄尔斯特.威廉金斯博士统计，在雾灾发生的前一周，伦敦死亡人数为945人；而在大雾期间，伦敦地区死亡人数激增到2480人；而大雾所造成的慢性死亡人数达8000人。还有，1961年，日本四日市的三家石油化工企业，因为不断排放二氧化硫等大量化学污染物，加上无风的天气，致使当地居民哮喘发病率大增。全国人大代表钟南山说，空气污染不仅对于人体呼吸系统、神经系统、心血管系统有危害，跟肺癌也密切相关。2012年，在大气污染严重的北京，每5个新发癌症病人中就有1个是肺癌患者。

        中国有82%的人饮用浅井和江河水，其中水质污染严重，细菌超过卫生标准的占75%，受到有机物污染的饮用水人口约1.6亿。据最新资料透露，中国主要大城市只有23%的居民饮用水符合卫生标准，小城镇和农村饮用水合格率更低。长期饮用受污染的水，会严重危害人体健康。1956年，日本熊本县的水俣湾地区出现了一些病因不明的患者。患者有痉挛、麻痹、运动失调、语言和听力发生障碍等症状，最后因无法治疗而痛苦地死去，人们称这种怪病为水俣病。后来，科学家们经过研究才清楚这种病是由当地含Hg（汞）的工业废水造成的。我国山东淄博市的金岭镇，东南西三个方向皆被化工厂包围，水污染问题严重。由于长期饮用被污染的水，镇上很多人患上胃癌、肺癌、食道癌等癌症，有的人只有三四十岁，但确诊时却已经是晚期。

        生活在地球上的人类，以大气、水、土壤为媒介，可以将环境中的有害废物经由呼吸道、消化道和皮肤摄入人体，使人致病。20世纪40年代，美国一家化学公司利用腊芙运河废弃的河谷，来填埋生产有机氯农药、塑料等残余有害废物。掩埋10余年后，经化验分析研究，发现当地空气、用作水源的地下水和土壤中含有六六六、三氯苯、三氯乙烯、二氯苯酚等82种有毒化学物质，其中11种被怀疑是人类致癌物质。这些物质导致井水变臭、婴儿畸形、人患怪病等现象。

三、严重污染的环境是我们实现中国梦的障碍

        2012年11月末，新一届中央政治局常委参观《复兴之路》展览时，习近平总书记首次对“中国梦”展开详细的阐述，在往后的多次会议中，他又对“中国梦”作出了具体的补充。中国梦的基本内涵是实现国家富强、民族振兴、人民幸福。中国梦是国家民族的梦，也是每个中国人的梦，归根到底是人民的梦。人民的梦是什么？对于这个问题，习近平总书记这样认为“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境……”

        改革开放以来，我国的经济得到飞速发展，但经济发展过快也带来了一些负面影响，最为突出的是污染严重、环境恶化。英国的“毒雾事件”、日本的“水俣病”、“痛痛病”为我们敲响了警钟。在污染严重的环境里，身体健康受到严重威胁，如果身体失去健康，稳定的工作、满意的收入、可靠的社会保障都不再具有吸引力，严重的环境污染是我们实现中国梦路上的一大障碍。环境是人民幸福生活、经济持续发展的基础，实现每个人的中国梦得从环境治理开始！

四、环保部多年来治污不力应予批评。

        早在十七大会议上，我国就已经提出要进行生态文明建设，明确在发展经济的同时必须治理环境、保护环境。国务院也先后出台了《全国地下水污染防治规划》、《大气污染防治行动计划》等文件要求防止污染，治理环境。然而，近年来的环境却是越来越差。2013年10月、12月，全国爆发近年来最严重的大面积雾霾天气，北京、沈阳等大城市的PM2.5严重超标，长春早上8点钟的能见度不足百米，大量老人小孩患上呼吸道疾病……由于化工厂乱排乱放，昆明东川区的小江变为乳白色的“牛奶河”，河水已经不能饮用……环保部监督管理不严，执法力度偏弱是造成环境治理不见成效的重要原因。

        第一，环保部没有履行好对下属部门的监管责任。受地方保护主义驱使，一些地方环保局对上级甚至国家环保部门的环境保护政策在执行上存在着“上有政策、下有对策”的现象，政策执行缩水严重，没有贯彻落实好党中央国务院关于环境治理的要求。国务院和环保部明确提出要减少污染物的排放，但是有些地方环保局为了保证经济的增长，对其辖区内排放污染物严重的水泥厂、化工厂等企业睁一只眼闭一只眼，故意让它们通过环保测评，此外，对它们的违规排放既没有经济罚款也没有限期整改；对有些环保评估不合格的企业建设项目也不叫停……环保部负有监督管理全国环保部门工作的职责，对于下级环保部门执法不严、工作懈怠的现象，有监管不力的责任。

        第二，环保部执法不严。面对“两桶油”等央企的排污行为，环保部一直是敢怒而不敢“查”。2013年1月，环保部对中国最大的煤炭企业——神华集团开出“违规项目停产、罚款十万”的罚单，可钱是罚了，项目依然运行……面对央企国企时不敢作为，即使开出了处罚也没有严格执行，环保部的执法不严导致企业有法而无依，污染行为肆无忌惮，使治理迟迟不见成效。

        环保部监管不到位，执法力度不严是当下污染加重，环境恶化的一个重要原因，对此，环保部负有不可推卸的责任。对于环保部的治污不力，我们应当提出严厉的批评。望环保部正视自身职责，正确履行好保护和治理环境的职责，一方面加强对下级部门和相关企业的监督，另一方面公正严明执法。此外，对环境污染问题还要大力防范治理，尽快还我国人民一个干净的生态环境。

五、环保部应参照财政部的做法，在每年两会上报告治污工作并接受投票评价

        在每年的人大会议上，财政部都会作出工作报告。报告内容包括上一年度中央和地方预算执行情况，还有本年度中央和地方的预算方案。财政部掌控着国家财政的运行，事关国家发展和人民民生问题，每年作出工作报告，接受人大会议的监督具有重要的意义。首先，有利于防止财政部的腐败问题。权力运行过程中，如果没有受到严格的监督，必然会引起腐败问题。财政部将预决算的情况，在人大会议上摊在代表们眼前，接受众多代表们的质询、监督、投票，使财政部不敢弄虚作假，在很大程度上防止了腐败的发生。其次，有利于财政部作出更合理的工作计划。财政部作出工作报告后，代表们会将自己认为存在的问题提出来，然后进行讨论，在集思广益之下，财政部能收到很多中肯合理的意见，有利于他们更正、修改自身的工作方式和工作计划，从而更好地完成工作。

        近年来，环境污染问题日益突出，严重影响国家的可持续发展和人民的身体健康。虽然环境治理工作已开展多年，但环境质量却没有好转，反而呈进一步恶化的态势。再者，吴波、王磐璞等环保部高官频频因为腐败问题而被查处。因此，人民群众对于环保部的工作成效和腐败问题十分不满意。从财政部的经验看，在两会上作出工作报告，接受代表们的评价投票，不仅有利于部门自身廉洁的建设，还有利于部门更有效的开展工作。为了加强环保部自身的廉洁建设和促使其更有成效地治理环境，我建议，环保部应当参照财政部，在每年的两会上作出工作报告，接受人大会议的监督、评价和投票。

六、环保部的报告得不到五成以上代表赞成通过或连续两年得不到六成以上代表支持的，部长应引咎辞职。

        环境问题关乎于人民群众的切身利益，人民群众对环境改善抱有最殷切的期待，因此，人大会议应当给予环保部更大的监督力度。环保部除了应在每年两会上报告治污工作、接受投票评价外，本代表还建议，环保部的报告连续两年得不到代表六成以上支持的，部长应引咎辞职。

        经验表明，官员的行政积极性与监督的力度成正比，如果事情办不好就要下台的话，官员将会尽最大的努力去办好事情。如果环保部的报告连续两年得不到六成以上代表支持，部长就要引咎辞职的话，那么，环境治理的好坏，就如同达摩克利斯之剑一般，时刻高悬在环保部部长头上。为了治理好环境，环保部长也会在各环保厅长、环保局长头上树剑，层层以往，当整个环保系统都树立起强烈的危机意识时，环境治理必能收到令人满意的成效。

        从另一方面看，工作报告得不到五成以上代表赞成通过或连续两年得不到代表六成以上支持的部长应当引咎辞职，体现了我国政府执政为民的理念，把人民是否满意作为工作成败的衡量指标，这有利于增强人民对政府的信任。

七、可以在两会平台上展示环保部所做的工作并呼吁对难点问题的解决

        2014年1月9日，全国环境保护工作会议在北京召开。环保部部长指出，在今后的工作中，环保部将深入落实《大气十条》各项政策措施、加快编制《清洁水行动计划》和《土壤环境保护和污染治理行动计划》。并且，环保部今年将安排100亿元用于治理雾霾。尽管环境污染问题依然严峻，人民意见很大，但我们不能否认环保部作出的努力。在环保部的督办下，太湖水质明显好转，河南等六省市秸秆禁烧工作已取得显著成效……环境治理是一个漫长的过程，而人民群众却想尽快重见蓝天白云，两者间的矛盾导致环保部承受了很多误解和不客观的批评。环保部在两会中作出报告，在全国人民面前展示自身为环境治理作出的努力以及取得的工作成果，有利于增进人民群众对自身工作的了解，有助于提高人民群众对自身的信任与体谅。

        治理环境问题，不能完全寄希望于环保部一家之力。譬如治理水污染，仅靠环保部对水资源进行检测化验，然后对污染企业下发一纸整改查封书就可以解决问题了吗？那显然是不可能的。治理水污染，需要工商、质检、水利、司法、环保等多个部门细化分工，精诚合作才能取得成效。根治环境问题，更是需要全社会每一个人的共同努力。环保部在两会上做工作报告，使各政府部门、全国人大代表以及全国人民了解到环境问题的现状、治理的难度、治理的方向等，能起到以自身牵头，发动各政府部门和全社会参与到环境治理的作用，这对于解决环境治理难点问题有非常重要的意义，有利于环境问题的早日解决。

八、环保部门应当收归中央直管，并强化环保部门治理环境污染问题上的权力，环保部门应当有权开出百亿罚单。

        我国行政机关之间的管理方式分为两种，属地化管理和垂直管理。采用属地化管理的职能部门，通常实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”。 采用垂直管理的职能部门则脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。 垂直管理通过对人事、财务的控制，使下级部门摆脱地方政府的干预，有效避免了地方政府的干扰，保证上传下达、政令畅通。同时也有利于资源配置，加强部门在执法监管中的权威性和统一性。现今，海关、国家安全部门、金融（人民银行）、国税、外汇管理、证监会、海事局等机构采用中央垂直管理模式，设在地方的这几类机关与地方人民政府之间没有关系，人事、财务及业务仅向上级主管部门负责。

        当下，环保部门采用属地化管理体制，地方政府掌管着环保部门的人事权、财政权，环保部门对地方政府的依赖程度非常高。地方保护主义是环境治理的拦路虎。某些地方政府片面追求经济的发展，对污染严重的企业搞“挂牌保护”，将之树为经济发展的“功臣”。此时，如果环保部门不折不扣地依法行政，就容易得罪当地领导，环保局长有可能因此而丢“乌纱帽”，环保部门则可能被克扣、停拨办公经费。有些基层环保部门在上级督办、政府干预、群众上访三层压力中工作，举步维艰。在万不得已之下，有的环保局长甚至自己充当举报人写匿名信，向上级反映应该由他来管的这些事。环保部门过分依赖于地方政府，是导致这种尴尬局面的重要原因。治理环境问题，环保部门必须严格执法，而要做到这点，必须切断地方政府对环保部门的干预。因此，建议将环保部门收归中央垂直管理，直接由中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，下级部门只接受上级部门的领导。如此一来，环保部门在执法时不必忌惮地方政府的态度，可以秉公执法，更好地履行自身职责。更进一步来说，环境治理是一个大整体，将环保部门收归中央垂直管理，有利于环保部做到全国整治一盘棋，从整体出发，合理分配资源、布置工作，这能使环保工作更见成效。

        目前，我国已经建立了比较全面的环保法律体系，但环境污染问题仍然屡禁不止，其中很重要的一个原因就是环保部门执法权力有限，不足以对污染环境的企业形成威慑。

        据统计，中国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。一个每天排放5000-6000吨废水的中小型企业，按照每吨水处理费用2元的标准计算，一年就需花费污水处理费300多万元，而有的大型企业治污设施每天运行费用就在10万元左右，一年则高达3000多万元，对污染大户来说，直接排污一天就可以节省几万甚至十多万元。而根据我国《水污染防治法》的规定，“向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的”，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以五万元以上五十万元以下的罚款。可见，对于污染环境的企业而言，更加经济的做法就是等着被罚，因为那些企业觉得自己防污的“成本”更高。

九、由环保部门对地方政府环保工作进行绩效考核，并加强环保工作成绩在地方领导考核中的权重。

        为了更好的发挥环保部门对于环境保护的监督管理作用，促使地方政府更好的完成环境保护工作，建议地方政府的环境保护工作做得如何，由环保部进行绩效考核，并通过加强环保工作成绩在地方领导考核中的权重，倒逼地方政府领导更加重视环境保护工作。

        目前，我国对地方政府与地方政府官员的考核，许多地方都是实行“硬”考核，看GDP、建设项目等这些硬的指标，对环境保护工作做得如何没有考核或者考核力度不够。在这种考核制度下，就决定了地方政府GDP上不去着急，青山绿水没了却不着急。

        目前，环保部门依附于地方政府，很难对地方政府的环保工作形成有效的监督，如环保部门实行中央直管并扩大其职权，由环保部门对地方政府环保工作进行绩效考核，并将环保成绩作为对地方党政官员考核的一个重要指标，GDP上去了，环保没有搞好，地方官员在绩效考核中得负分，将充分调动地方政府和地方官员对环境保护事业的积极性，对我国的环境保护事业将产生积极的推动作用。

十、全国人大协商国务院，根据本年度群众关心的热点问题确定部分部委单独向人大报告工作接受评价。

        在不同的发展阶段，我国人民最关心的热点问题有所不同，例如，前几年我国人民最关心经济回落、医疗普及、住房保障等问题；而当下，我国人民则最关心环境治理、养老保险、惩治腐败等问题。根据这个特点，建议根据本年度人民群众最关心的热点问题，全国人大常委会经与国务院协商，确定3到4个部委单独向人大报告工作接受评价。这样一来，人民群众所关心的问题能够得到人大会议的有力监督，有利于提高相关部门的行政效率与行政质量，使问题得到早日解决。

                                                                                                                                                                                   2015年2月26日