食品安全法专家谈“毒豆芽”：权责不分、标准体系缺失致争议

        2013年，国家启动《食品安全法》大修，截至2015年1月19日，修订草案二次审议稿已完成征求意见工作。但参与此次修订工作的专家认为，二次审议稿仍存在诸多缺陷。

        3月13日，在提到备受争议的“毒豆芽”案件时，北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），监管责任混乱、标准体系不完善是导致争议的根本。要解决这一问题，他建议将《农产品质量安全法》与《食品安全法》合并，解决监管责任混乱的问题，建立一个包含强制和非强制标准的标准体系。

两法并存，分段式管理责任不明

        监管混乱、标准缺失，一个豆芽菜让众多芽农获刑，各地官员也因此背上了失职渎职的罪名。

        澎湃新闻曾报道，陕西至少有26名质检系统官员因“毒豆芽”被追责。获罪官员在法庭之上纷纷举证喊冤，认为豆芽应属农产品而非加工食品，不应归质检部门监管；另外，尚无科学依据证明添加了6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠生产的豆芽为“毒豆芽”。

        刘兆彬就此分析认为，《农产品质量安全法》和《食品安全法》并存之下，进行分段管理，很难将责任分清楚，这是导致“毒豆芽”监管混乱、责任不明的根本所在。

        刘兆彬表示，多年来，《农产品质量安全法》没有发挥出真正从源头管住食品安全的作用。该法涉及食品监管内容甚少，“食用农产品”概念缺失，只对保证农产品质量进行规定。

        值得借鉴的是，国外按产品种类划分部门监管职责，而不是按生产过程进行分段管理，“从田间到餐桌”有一个完整的链条。国内则反之。过去，家庭生产豆芽菜、规模较小的归农业部门监管；但农业部门认为，家庭式的现产现卖应归工商部门管理；而工业化、批量化生产出来的豆芽菜又划归质检部门监管。现在，以上两种不同规模生产出的豆芽菜又收归到食药监名下。

        “对豆芽菜的监管全国都乱套了，一个省一个做法”。刘兆彬说，“部分省份开个会，就划定一个部门负责管理，但又说不出原因，在法律边界上理不顺”。

“豆芽培育制发过程的属性不明确”

        从2011年因“作为植物生长调节剂”被拉出《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)名单“按农业投入品管理”后，6-苄基腺嘌呤和4-氯苯氧乙酸钠在豆芽上的登记未能顺利被农业部门“接收”，后者认为豆芽培育种发属“食品生产经营”而不受理。它们成了身份不明的灰色存在，却又是司法机关定罪量刑的依据。

        同年，质检总局发布《关于食品添加剂对羟基苯甲酸丙酯等33种产品监管工作的公告》（2011年第156号公告）规定，食品添加剂生产企业禁止生产包括的6-苄基腺膘呤、4-氯苯氧乙酸钠在内的33种产品，食品生产企业也禁止使用。

        禁令之下，各地开始“清理门户”，豆芽生产者背上了“生产、销售有毒、有害食品”的罪名，被判刑入狱者众多。中国豆制品专业协会秘书长吴月芳“在接受澎湃新闻采访时表示，“毒豆芽”案件频发的症结在于“豆芽培育制发过程的属性不明确，行政部门的职责分工不清”。另外，大量的科学试验证明6-苄基腺膘呤、4-氯苯氧乙酸钠和许多植物生长调节剂一样“安全低毒”。

建议划分四级标准弥补缺陷

        刘兆彬就此建议，在此次修法中，“应该把标准体系和框架结构理得更顺一些”。标准体系既包含强制执行的标准，即强制食品的安全性，也应当包括非强制执行的标准，即可选择的推荐性标准。一个完善的标准体系才能更好地控制产品的质量。

        刘兆彬表示，2009年，《食品安全法》出台时就曾提到过，把存在于不同部门的标准划到一个盘子中，卫生部门的卫生标准、农业部门的农业行业标准、质检总局的质量标准等合成一个，建立一个标准体系强制执行，但6年时间还未实现。

        “我们在标准体系的建设上走了一个弯路，以为用一个标准就能管住，实际不然”。刘兆彬建议，此次修法中，应依法明确国家、行业（团体）、地方和企业四级标准的功能。国家负责制定强制性食品安全标准，行业（团体）地方和企业则可以制定选择性、非强制性标准；取消地方性强制标准，防止市场分割，上下不一致。这样才能从根本上解决标准缺失、标准落后的问题。