策论〡亚投行,接下来的功课怎么做?

徐奇渊

2015-04-03 09:15 来源:澎湃新闻

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       中国正在努力推动建立亚洲基础设施投资银行,同时金砖银行也在筹备之中。如何处理好这些机构与现有多边机构的关系,这是一个微妙的问题。
       德国学者海尔曼(Heilmann)等人认为,亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、以及中国正在推动的其他12个国际合作平台,都是对现有国际秩序的挑战。这种研究一方面凸显了西方学者对中国挑战现行国际秩序的焦虑和担忧,另一方面也表明,我国对国际社会所传递的定位信息不够清晰、甚至引发了外界的猜疑。
       为了减少阻力,使亚投行这样的新兴多边发展机构更好地发挥作用,中国需要做进一步的厘清,具体而言,要做好以下四方面的功课:
(一)树立清晰的指导理念
       现有的世界银行等国际多边发展机构的施政理念,是在华盛顿共识框架下发展起来的。其政策理念、施政方针,都是华盛顿共识在国际发展领域的延伸和外化。其中一些发展支持政策,不可避免地涉及到政府干预,这在一定程度上超越了华盛顿共识,但仍属于消极干预,亦即干预的是医疗、食物等最终需求,并没有对生产能力本身进行干预,从而援助本身无法转变成内生的发展动力,援助的有效性也大打折扣。因此,现有国际多边发展机构的理念也受到了一些批评和质疑。
       而另一方面,我国一直以来关于国际发展议程的理念,也难以继续服务于亚投行等新机制的建设。在参与国际发展议程的制订和执行过程中,中国坚持平等互信的协商原则、议程内容的科学性原则、可操作性原则,以及议程的包容性原则。这些原则虽然具有其合理性,但是都较为抽象,无法形成具体的倡议、无法基于此提出鲜明的发展理念和实施规范
       例如,基于包容性原则,中国认为,各国的发展模式、以及各国承担的国际责任,都需要充分考虑各国的实际情况来进行理解;而且发展议程也要充分考虑各国的实际情况、实际所处的发展阶段。但这并不等同于说,各国之间的发展模式毫无共性、不存在一般规律。相反,中国可以对自己的发展经验进行提炼,使中国所持有发展理念外延进一步明确,并用国际社会所能接受的语言进行阐述。进而,使用这种发展理念作为亚投行等新型多边发展机构的指导思想
       基于对中国改革开放实践的理解和诠释,林毅夫教授提出了新结构主义理论。新结构主义对“华盛顿共识”,以及现行国际开发机构的理念提出了置疑,并给出了替代性的理论和政策框架。这个分析框架中,除了自然资源、劳动力、资本等要素禀赋之外,还引入了一种新的禀赋——基础设置。具体来说包括了:交通和通信等硬性基础设置,以及金融体系、教育及司法体系等无形的基础设置。这些基础设置具有显著的网络性、外部性特征,如果缺乏政府的必要参与,基础设置将面临短缺,并严重影响其他要素禀赋发挥作用,从而使发展中经济体的产业升级面临障碍。
       这一理论回归到了亚当-斯密的传统,并对传统的比较优势理论做了进一步拓展,并且为政府在经济发展的过程中,所应起到的动态作用提供了更广阔的理论视野。在目前较成体系的理论中,新结构主义最适合作为中国建设国际多边发展机构的指导思想
(二)定位于拓宽融资渠道、提高融资有效性
       设立国际多边发展机构的初衷,是为受援国的发展提供帮助。但实际上,已有研究中不乏观点认为,援助导致了增长变缓、使穷人更穷,援助对大部分发展中国家而言,是一场彻底的政治、经济和人道主义灾难。
       此外,还有发展资金短缺的问题。2002年的《蒙特雷共识》向发达国家提出量化的发展援助目标——将其提供的官方发展援助增加到占其国民总收入的0.7%;但是千年发展目标的援助承诺,却有一半发达国家没有履行。
       2008年金融危机以来,美国、日本和欧洲政府均债台高筑,主要发达国家几乎没有可能根据新的发展资金需求提供帮助。2010年世界银行为了维持其贷款融资渠道发挥作用而推出的增资计划,也一度因为美国国会的阻挠而面临困境。
       总之,在当前的发展议程中,援助和发展资金方面不仅面临着使用有效性问题,还面临着需求日益上升、而供给愈加不足的矛盾。而中国在以上两个方面,正好有能力发挥更重要的作用,这与中国在世界经济中的地位上升所对应的国际责任也是匹配的,因而也应当作为亚投行等新型多边发展机构的核心定位
       在亚投行平台上,中国可以为援助和发展资金提供多种形式的、有效率的融资和资金使用模式。过去三十多年中,中国的发展取得了巨大成就,许多发展经验直接可供其他发展中国家参考。同时,作为初步取得发展成效的经济体,中国的理论研究者、政策决策者也最了解了发展中国家所面临的共同问题和挑战。中国的发展经验已经摸索出了一套新的发展融资和资金使用模式,可以通过亚投行在更广阔的国际范围进行实践尝试。
(三)明确在现阶段国际格局中的平衡与补充地位
       明确现有国际发展机构的基础性地位,同时对于新的多边发展机构的地位与作用进行科学定位。
       从联合国角度来看,国际发展议程的推进,是以经济和社会理事会为中心,以世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等作为专门机构,再加上公民团队和私人机构参与形成的巨大网络。从参与者的广泛性、国际规则的权威性、提出议程的国际影响力等方面来看,联合国机构的核心、基础性地位是无可替代的。而且随着国家实力的提升,中国在世界银行等各个专门组织中的地位也逐步在得到提高。因此,中国有能力、而且也应该在现行的联合国体系、多边发展机构中发挥更重要的作用,直接参与和推动联合国发展议程的实施
       亚投行这样新设的多边发展机构,在目前阶段的参与主体主要还是新兴经济体和发展中国家。即使已有部分发达经济体加入,亚投行作为中国主导、南南合作平台的性质也没有发生改变。虽然国际上也已经存在其他地区性的多边发展机构,并且也属于南南合作性质;但包括亚投行在内,这些机构提供融资的能力、对国际发展议程的实际影响力都非常有限。而现有的主流多边发展机构,包括美国和日本主导的亚洲开发银行在内,都是南北合作的具体表现形式。因此,新设的多边发展机构,其南南合作的形式,对现有多边发展机构的国际格局起到了有益的平衡和补充作用。
(四)理顺与现有多边发展机构的关系
       首先,应积极发展亚投行与现有多边机构之间的合作关系。现有多边发展机构在全球范围内运营了几十年,具有广泛的国际网络、成熟的人才使用和管理机制,并且拥有相对优质的项目资源。亚投行应在上述方面与现有机构建立密切的合作关系,借鉴其管理经验、吸取其经营中的教训。
       由于亚投行等新型多边机构尚处于筹备之中,缺乏援助项目的开发、管理和维护经验,因此可以通过与现有机构之间进行具体的项目合作,从而积累管理经验。另外,这种合作还可以弥补现有机构,如世界银行的信用规模不足;更重要的是,这种合作将加强新设多边机构与现有机构之间的沟通与了解,促进新设机构以国际秩序的完善者、而非挑战者的角色融入到联合国的发展议程框架当中。
       其次,新旧机构之间不可避免的存在竞争,要正确看待这种关系,需要对《巴黎宣言》有新的阐释和发展。2005年《巴黎宣言》的产生,为国际多边发展机构提供了一套行为规则。不过,由于在当时的时代背景下,借款国一般对应于发展中国家,而发达国家对应于出资方。因此2005年《巴黎宣言》是对南北合作框架下发展议程实施的一种主张。
       具体而言,《巴黎宣言》主张,在尊重借款国主权选择的基础上,不同的出资方应该共同遵循统一的规则,并按照一致的流程进行操作。《巴黎宣言》实际上为出资方的行为提出了同盟原则、协调原则两个规范。
       然而如前所述,虽然有部分发达国家加入,但以中国等新兴经济体为主导的亚投行,实质上仍然是南南合作的形式。而南南合作的指导理念、援助条件和标准,都不可避免会与南北合作下的旧有理念产生冲突。例如,中国和其他发展中国家更强调发展模式的多样化原则、“共同但有区别的责任”原则;在发展与人权两者的关系中,更强调生存权和发展权是首要的人权;在可持续发展的经济、社会、环保三者之间,又更强调经济发展。因此,南南合作形式下的新设多边发展机构,其价值理念在一定程度上会与现有机构产生不一致。为此需要根据新形势,对《巴黎宣言》做进一步的发展性阐释,为不同模式的多边发展机构并行运转提供制度空间。不过潜在的一个问题是,包括《巴黎宣言》在内的国际发展援助体系,均以经合组织(OECD)为基础。而由于国家战略定位的原因,中国尚未成为OECD的正式成员,如何以这一身份对国际发展援助的主流共识产生有效影响,这也是需要考虑的问题。
       
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 亚投行,新型多边发展机构,联合国发展议程

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