市政厅|中国的城市与区域规划，为了增长的规划（上）

        在中国，城市规划是一个热门专业。但在英国，这个专业并不热门，为什么？

        因为城市规划是增长的敌人：规划的名声不大好，每当新的领导者上任，为了让经济增长，首先会削减规划。因此，西方的城市规划，与中国截然不同。

        中国的市长就任后，会大兴土木，做一番规划。大家对比一下东欧，就知道，在社会主义经济垮台后，规划师都无所事事——因为计划经济都不要了，还要什么规划呢？在中国，事实上是在改革开放、引入市场经济后，规划的地位得到了高度抬升。

        为什么中国的城市规划这么热门？我想有三个解释。第一，在中国，规划适应了市场；第二，规划能解决市场化带来的很多问题，如环境问题、社会不公正问题；第三，规划其实创造了一个增长的话语。通过创造增长的话语，它强调了国家的权力，成为国家管制的一种手段，从而也提高了规划自身的地位。这就是我想谈到的三点。

回顾中国改革开放前的规划

        我想先回顾一下中国的规划。其实，中国是世界上最早进行规划的国家之一。城市的建制有一定规制，《周礼》就有记载。但实际建设又因地制宜，比如引入所谓风水，以及建造时要负阴抱阳等。因此，城市的选址，也就符合自然地理条件。

        在此条件下，对中国城市进行研究，意义在于“Wall City”，即有城墙的城市。在帝国时代，城市是统治的中心，比如衙门。这里是上海的县城图。        租界建设时期

        真正现代意义的城市规划，起源于半殖民地半封建社会时期的租界建设。当时为建造租界，规定了土地细则，从而逐步延伸出城市建设的规制。当然，在此时期，城市是分隔的，分成中国传统的城市部分和租借地部分。青岛这样完全的半殖民地城市，就显现了宗主国德国的风格，而哈尔滨就体现了俄罗斯的风格。

        很有意思的是，1927年，上海做了一个“大上海计划”，理念十分先进，要在江湾建立“新市民中心”，要将分裂的租界和华府联合起来，变成一个城市的中心。在这个计划中，有市政厅、博物馆、图书馆、医院等，都是为市民服务的建筑。整个计划因抗日战争爆发而未得实施。现在，要寻找当时“市民性”的建筑，还是很困难的。比如，现在的体育学院中间，有一座建筑就是当时规划中的市政厅，现在作为中西合璧式的图书馆。在社会主义时期，市政厅在某单位的围墙之内，但它本该是一个开放的、具有服务性质的市民中心。

        1927年在南京也有一个“首都计划”，设想在紫金山南麓建设一个中央行政中心。当时的设想十分宏伟，要在明故宫遗址上，建设一个商业中心。因明故宫离城市较近、土地平坦、发展较成熟，如果把该地设置成商业中心，会取得很高的土地收益回报，从而支持新的中央行政的建设。但当时，因为国民党两个派系的争执，这个计划没能实施。

        1946—1949年，上海区域规划编制了三轮，共有三稿方案（这本书已被上海规划院重新编辑出版）。当时的规划理念非常之新。1940年的“大伦敦规划”，强调有机疏散、强调邻里建设，而上海这些规划中，就提出要在市域里建设新式居民区，当时这是一个很了不起的理念。所以，当时中国的规划水平，可以说和世界水平比肩平齐。

        把规划师作为一种职业，这缘于现代中国的形成。它继承了中国对城市的传统认识，有着强烈的建筑和工程传统，以空间构建为工作核心，蓝图式的规划风格始终得以保持。城市规划把城市看作放大的建筑，广义上，是当作一种人居环境。在塑造人居环境过程中，规划师始终是能动的，坚信能通过规划建设实现强国富民，通过整体设计可以对城市进行通盘规划。然而，由于受到战乱、经济波动的影响，规划起的作用非常有限。

        当时，规划师呼吁建立新中心，政治家却踟蹰犹豫。或因党派纷争，或因财力有限，这些宏伟的规划都未得以实现。而现在，情况恰恰相反，规划师对建造“新中心”十分谨慎，而政治家却在说，自己要向东或向西，建设新的中心，进而让规划师重新布局。

        由此，当时的规划来自学习西方，通过现代化、建设新城市，来实现社会理想。可惜在当时都以失败告终。

        社会主义革命和建设

        从1949年到改革开放前，这段时期的规划，有巨变也有不变。变的是国家具备了强有力的实力，不变的是现代化的理想。只不过，现代化是通过工业化实现，强大国家实力、巩固社会主义制度，而不是城市化、市政建设。

        这一时期在国家层面，国家对产业布局的能力空前强大。对生产的项目，通过审批，可在全国范围内布局。在冷战高峰时期，为提高工业生产能力，实行了所谓“三线建设”。

        而在城市建设方面，则借鉴了苏联的卫星工业城镇建设。实际上，苏联的经验受到有机疏散、花园城市等西方规划理念的影响。在北京，有“十大边缘区”；而1959年的上海，也设想建设新城，但受到1946—1949前一版规划的影响。有意思的是，解放后，陈毅市长采纳了国民党时期的上海城市规划，并没有对它全盘推翻。

        社会主义城市最吸引人的城市特色，是城市外围的“工人新村”，如上海的曹杨新村。当时，曹杨新村有2.5万户。我的外婆1990年代住曹杨新村，是使用马桶的，可见曹杨新村当时虽然建设标准相对不高，但很先进。当时曹杨新村的房屋，是赠送给工业界的劳动模范人士的。其模式受到苏联影响，即所谓的“super block”（大邻里街坊）。它很适合苏联的严寒地区，居住的楼宇沿街坊布局。

        当时的建筑还是不错的，如北京的百万庄居住区，是中央机关单位辐射区之一。不过，百万庄也在近期的拆迁计划当中。改革开放后的大规模居住区，还有北京的方庄。

        这种大规模居住区的建设仅是一部分。社会主义城市建设，另一个受关注的现象，是城市的形象，即所谓斯大林之建树，或说社会主义的宏伟形象——宏伟的社会主义城市。比如北京展览馆，当初工人费了九牛二虎之力，把几吨重的红五星搬到建筑顶上，但在唐山大地震时，红五星掉了下来，后来被换成了塑料。

        当时“梁陈方案”设想，要建设新中心，但最终没有这样做。我可以理解政府的意图，第一，想维持旧城；第二，因为国家财力确实有限，建设新中心的决心难下。城市建设实际是非生产性的投资，并没有资金的循环体制，所以建设新中心的决心难下。政府机关被设置在长安街两旁；大量居住区没有规划，而是见缝插针。北京很多四合院，在解放后逐步走向衰败。

        但是，大规模的城市建设，确实是不存在的。社会主义城市和大家想像的不一样。社会主义的国家虽然是强有力的，但它的城市建设并非通盘规划、通盘建设。社会主义城市不需要规划，也不能规划。原因是，社会主义城市是高度分割的。

        分割首先是垂直的分割，就是单位体、单位制。规划对单位内部的用地，是无法进行管制的，规划只是国民经济的具体化，是计划经济下位的选址规划（或工业选址规划），量大面广的住宅开发，实际是单位制内部的计划，不是城市规划可以直接干预的。所以，这时的城市规划，并不像在西方资本主义城市那样是社会集体消费的产物。

        另外，规划的影响力也非常有限。对乡村地区，实际上没有规划，规划止于城乡边界（state domain），对农村是不管的。

        之所以建新中心决心难下，也是因为基础设施负担大，缺少投资机制。

        实际上，这时的规划，不是在公共领域的对话（public domain），规划是一个国家、单位体制内的规划，是在体制内部的（state domain）。所以，单位的存在，并未使规划能直接深入单位内部。在这样一种特殊体制下，公共利益无需界定，规划实际上不是一个需要讨价还价来协调控制的手段。

中国的“规划体系”

        向西方人介绍中国城市规划时，他们觉得非常难理解。对不熟悉中国规划情况的人来说，要了解中国规划体系，简直是盲人摸象。因为存在三种规划：住建部的法定城市规划体系、国土资源部的土地利用总体规划，以及发改委系统的“五年计划”和发展纲要。

        城市规划存在两层：总体规划是城市发展的定位以及土地利用的总体布局；下放到下位是详细规划。实际上，城市规划真正的得意之时，是改革开放以后，1990年实行的城市规划法，确定了“一书两证”（现在的所谓一书三证），建立了发展控制机制——在西方规划里面，其核心就是develope control。

        当时，在城市的总体规划之上，还有城镇体系规划，所谓城市的结构、功能、布局等等。但实际上，城市规划对城市的规模没有控制能力，虽然可以通过项目选址来间接控制。所以，即便在社会主义时期，所谓严格控制大城市规模、积极发展小城镇、合理发展中等城市，这种规模控制，实际上没有实施能力，除非把它落实到公共政策中。

        总而言之，中国的城市之路，和英国非常接近，实际上是建立在自由裁量的、规划许可证基础上的规划体系。也就是说，规划师看规划图，面对规划的申请，决定批准还是不批准。它决定批准还是不批准呢，要到实地考察，根据对规划的理解和对规划申请的认识，决定是否批准规划。即“规划许可证”和“法定规划”本身的联系，要依照规划的“实地情形”的考量——这在市场体制下，实际是一种政治利益问题，也是规划体系中薄弱的一环。

        所以，在改革开放后，市场经济迅速发展，就出现了规划失控。

        我们老说规划失控的一些具体原因，如：总图不够细致，需要建立控制性的详细规划，搞得更详细一点，建立一套指标体系；或者，规划控制的范围不够，于是把规划全覆盖，扩展到乡村地区；或者，控制不够明确，那我们就设定蓝线、红线等；或者，规划缺乏法律地位，在上海、深圳就实施了一些法定图则的尝试，等等。

        这些做法都是想加强中国规划的控制能力，但这是很困难的。因为，中国的规划体系，实际上是一种“发展型规划”，或者是我所说的这种“为增长而规划”，而不是一种控制型的规划。它实际上继承了计划体制下“资源配置”的功能，缺少“利益协调”的功能。在向市场经济转化的时候，这个“资源配置”的功能不仅并未消失，还被试图进取的地方政府所俘获，成为其配置资源的一种手段。

        相比之下，英国是规划许可证制度，其中有个很有意思的特点，就是说，我发放许可证，对你批还是不批，可以讨价还价，即要求开发商为社会做贡献，要贡献个小学、图书馆，等等。这个市政贡献，就是所谓规划得益（planning gain）。

        那中国的规划得益去了哪里呢？实际上，我觉得它积淀在土地的出让金上，成为政府财政收入的一部分。随着土地出让的规范化，“招拍挂”机制的应用，中国的planning gain，相对来说比较透明。当然，也有腐败等问题，毕竟这个体系本身，还是比较透明的。

        但是，规划的收益以金钱形式存在，并未成为一种福利供给，往往作为土地增值性投资，成为“增长机器”。所以，社区看不到这些钱，看不到相应的规划得益，从而对规划的政治参与兴趣，相对较弱。当然，在居住小区中，如果有块绿地要占掉、要开发的话，小区居民会反对，因为这时居民能看到规划得益——如果不让规划，绿地会被保留，绿地本身就是规划得益。而多数土地出让形式，其收益不会直接被社区居民利用，居民既然看不到，便也不会被动员起来，对得益进行讨价还价。也正因此，规划不会为发展制造障碍，没有成为增长的敌人。这是一个很有意思的现象。

        从规划的法定体系来说，从1990版开始，规划法建立了一个“发展控制”的程序，但九十年代主要的趋势是分权，在这个分配制下，把地方政府发展成型。所以这个“发展控制”程序，与当时的城市发展体制不一致，规划中的控制，往往没有想象的那样容易实施。

        2008年后，规划法才扩展到乡村地区，成为城乡规划法。在那个时候，可以说是迟到的规划法。因为，住建部管理下的城乡规划体系，有两大块东西没有得到控制：第一是土地，土地是由国土资源部发放指标的形式控制，不需要在图上画很多块，实际上只要一个指标；另一块，是所谓资金和立项体系，它仍掌控在发改委的手上，而发改委也把其计划体系逐渐空间化，成为所谓五年的空间规划。

        当然，因为经济建设需要，城市规划学科大力发展，成为一级学科，规划也显而易见成为一种社会风格的蓝图，或者是领导的喜好——至少城市规划展览馆非常重要，展现宏大的城市发展蓝图。

        回顾2000年以来，规划和政治体制的变化，实际上，西方学者一直讲到的是城市企业主义（urban entrepreneurialism）。

        urban entrepreneurialism是怎么产生的呢？西方的解释是，生产经济活动，由福特制向后福特制演变，转向灵活生产。所以资本流动加速，之后政府要吸引投资，所以出现了竞争，从福利国家转向竞争性的政府，城市变为工地，成为企业化。也有很多在西方的中国学者，解释中国城市发展时，用这个urban entrepreneurialism。

        从这个角度看，中国的体制是怎样形成的呢？它是世界工厂模式下的城市发展，是城市的企业化建立的土地财政，就是地方政府通过人家出让土地吸引资本，而资本的到来自然吸引到劳动力。

        这种模式有两个问题。第一，这里的劳动力，不是市民，没有发言权，不存在市民权，出现了所谓社会断裂和居住分异的争议；同时，大规模扩张土地，导致空间破碎，城市建设就像建设工厂一样，真正的城市没有得到繁盛的建设，或者说，没有形成实体意义上的城市。

        城市规划起到了增加土地财政和税收、促进经济发展的作用。地方政府对城市规划非常重视。实际上，大家都知道，真正的总规划师是一把手——虽说请了规划师来看，让一两个月之内拿出规划方案，但实际幕后的总规划师，是站在后一排里的某一位。

        [作者系伦敦大学学院(UCL)巴特雷特规划系讲座教授。本文整理自作者在同济大学的讲座分享，未经作者本人审订]