市政厅|中国的城市与区域规划，为了增长的规划（下）

【编者按】

        本篇接续此前文章。可在“继续阅读”中查看（上）。本文内容整理自讲座，未经作者审订，若要深入探究下去，可查阅作者新书《Planning for Growth：Urban and Regional Planning in China》。

        规划在市场压力下发生了变革。规划是改造的符号，出现了所谓“概念规划”和“空间规划”。从土地总体利用到城市综合发展战略，规划所做的，是把你划定的边界虚化，体现战略意图，而不要成为法定边界。实际上，这跟英国的空间规划兴起，完全一脉相承。英国的空间规划，就是因为英国土地规划太严格，在新自由主义（new liberalism）思潮之下，引进了这种规划理念——希望划几个轴线、划几个发展的方向就可以，其余留给市场做，不要对市场进行过多约束。这样的空间规划，可以抛开法定的规划体系，提供不同路径。

        当然，其实现的依据会成为问题。一种办法是，嫁接在法定规划上，让战略规划导向总体规划的前期，或者以城市体系规划进入审批程序，深入到法定规划中间去，等等。

        规划往往邀请多家单位来做，所以从规划的地界而言，也比以前更开放，超越了本地的规划。规划的功能也发生了很大变化。从资源配置，转变为城市营销，要吸引投资，服务于产业落地。规划的市场很专，服务也是专业化，没有经过专业训练的人，很难在规划市场上生存。规划服务要及时高效，要有一套模版。同时，规划的体制也发生了变化，要发包要竞标，发包当中也存在责任问题。这样的规则，我觉得，导致规划的高级化，也就是说，如果你请了这么好的规划公司来做，出了问题，也不是你的责任。

        同时，规划具有高度时效，它往往是一把手的任务，要立刻实施。规划制作高度市场化，但规划单位往往还要在接受规划任务以后，迅速打听这个规划到底意图如何，为什么要做这样的规划。

        规划从一个纯技术活动，演变为一个“规划事件”。规划的组织，也变得复杂，有时需要专业的规划公司。因为规划局并没有能力组织多方专家和多方竞标，规划公司往往起到很大作用。规划的过程中很复杂，其参与主体及流程包括：甲方的业主（政府）、规划局、规划的官方组织机构（编研中心）、非本地的组织机构（学会、协会、基金会、境外“规划师联合会”）、参与规划的一级规划单位、专业服务（外包专题、模型制作）以及规划事件和活动的外包服务（公众参与、调研、宣传制作）。

        有时规划局很有意思，他不把自己认为是政府，他说在他之外有一个政府，往往是甲方（业主）——也就是土地所有者；规划组织中有官方学者，学会、协会、基金会、“规划师联合会”（境外），都参与到规划中间去；规划的制作单位也具有高度的市场导向和竞标能力；规划局希望吸引眼球，增强公众参与，甚至找专门搞公众参与的公司，但这个公众参与，跟所谓利益相关者的公众参与，实际上有一定差别。

        规划也形成了一个产业链，比如同济附近形成了一个打印、复印、制作模型等等的集群，因为规划是专业化，相关的规模经营也要具备专业性。

国家与区域规划

        是不是规划就纯粹地方化和市场化了呢？实际上也不是，往国家层面，区域规划依然存在，其中一个重要原因，是它尺度的上升。

        市场带来的空间协调是存在的。撒切尔夫人上台后，推进市场化，想把规划砍掉，但规划竟然死不了，原因是市场需要规划。因为，房地产开发商都需要规划的稳定性，建设一个高档楼宇，不希望哪天对面出现一个垃圾场。市场需要规划提供稳定的秩序。

        而在国家层面和区域层面上的规划，实际是应对高度地方化导致的社会问题与环境问题的手段，比如城市的高度扩张、土地的占用，等等。在这个基础上，依然存在全国城镇体系协调规划和各个区域层面的规划，比如珠三角城镇群协调发展规划、长三角区域规划，以及各层级的主体功能区规划。但我们当时这个城市规划体制下面，实际上是没有对整体体系进行控制的，同时也有住建部和发改委部门之间的竞争，所以这个规划也难以实施。

        这里也有一个新的贡献，就是所谓主体功能区规划，由发改委系统制定。本来的意思是，不要全国都搞大规模开发，对生态脆弱地区应该有一些保护，因地制宜，以县为单位，弄一些适宜性的评价指标，测量下哪些地方适宜开发，哪些地方不适宜，这是典型的土地评价思路。在这个基础上做分类，有的地方可以强化开发，有的地方优化开发，有的地方禁止开发，等等。这个想法很好。而且，规划以县域为单位，是完整的行政单位，跟地方发展取向一致。比如，如果这个地方处于禁止开发区域，那么政府的评价就不要强调开发量了，可以用保护实施的有效性进行评价，等等。但实际上，还是非常困难，虽然发改委具有立项和分配投资指标的权力。

        这种城镇体系规划，缺乏真正的协调能力。区域性的城镇体系规划，缺乏明确的行政主体，更多的是部门性规划，对行政区域内部的资源分配，缺乏统筹配置的能力。而全国性的城镇体系规划，是研究多于规划，也有“三规分割”的局限性，与欧盟的空间规划不同，与政策的联系还没有真正建立。发改委的主体功能区规划，虽然和发展的行政主体相结合，但最小的主体单位一旦列为某种区的时候，对它发展的潜力限制还是很大的。各类发展重点和试点地区，和特殊政策、投资分配相挂钩，某种意义上说，是在特殊时期下，政府主导的市场经济的体现。

        跨区域发展，仍然缺乏协调机制。缺乏跨区域的行政主体，真正以市场为基础的区域机制并没有确立。即使各个地方都有联合的意愿，争取加强区域竞争力，但区域层面自发的联合机制并未真正形成。解决途径不能单单依靠制定空间规划，还是要建立区域治理机制——是行政淡化的结果，而不是行政强化的结果，是“市场”+“利益相关者”共同协商的结果。现在虽然也有市场等机制，但真正使地方联合一体，为将来的区域竞争而努力，这种机制还没有真正形成，还有很长的路要走。

        区域的发展，大家都认为是区域自己的事情，实际往往不是。大家知道，在改革开放以后，产生了所谓的地方化。中央政府主要通过两个办法维持了天下的秩序。一个就是税收高度集中，分税制使大量主要的税收集中到中央政府，中央具备了财力。另一个是对地方政府的任命，政治的任免权，实际上一直没有放松。地方行政长官是要由中央任命的，可以进行调动。

        规划实际上也起了作用。中央来发帽子，你是国家新区、改革开放试验区等等，国家层面的。中央这样设置，地方就会去争这个帽子，互相会竞争，听从上面的精神和规制。反过来，还有一个办法是，很多抬头帽子是地方制作的，送到中央，这就要制作符合中央习惯的帽子，或者是最精神的帽子，这就出现了“生态城”这样符合中央意志的名称。

新城与生态城

        改革开放后，真正能体现中国特色的实践，就是新城和生态城的规划。1950年代的新城其实就是工业卫星城，但工业卫星城没有真正建立，因为居民不愿到新城去，环境设施服务都比较落后。1990年代，北京做工业用地规划时，开始把工业卫星城按新城新镇逐步建设，在北京的东部，就建设了三个新城，其中一个是北京经济技术开发区。

        仔细看新城的开发模式，就会对新城有一个新的认识。事实上，新城是一个巨型工程，或者通俗来讲，是urban或rural政府企业化发展下的产物。北京经济技术开发区，实际上本来下面有行政编制，比如亦庄镇、马驹桥镇，在这些行政区划的基础上，划出一块地，变成北京经济技术开发区。开发区当年启动，只需要有一个小政府就可以——一个管委会，以ge能干的开发区管委会主任、一个总经济师、一个总会计师等等几人。开发区隶属北京市政府，就像北京市政府下的一个partner，落地北京郊区亦庄新城。这个新城是工业发展为主导，农业发展为辅，也有重工业迁到新城，形成办公的集群。

        上海新城规划是“一城九镇”，风貌发展比较好的是松江新城。松江新城实际是一个巨型工程的综合体。有英伦风貌的泰晤士小镇，有大学城，有九号线，九号线本身也是一个大型工程。我们可以看到，九号线建设怎样通过吸引投资、土地出让和轨道交通捆绑的形式，得以实施。为实施一城九镇的风貌，需要把英伦的故事说得完整和真实，就建了泰晤士小镇。泰晤士小镇的风貌不是中国新城的全部，大部分中国新城现在还和嘉定新城一样。西方人也觉得蛮有意思的——在郊区出现“高层”，这是比较少见的。南京开发了河西新城，而昆山开发了花桥，后者在上海又不是上海，后者接近上海，可以收到上海手机信号，这里做了一些服务外包、金融后台，也做了商务、研发等。

上海嘉定新城

        总体来说，中国新城的建设比较迅速，但跟西方的交替化不一样，中心城市没有衰落——除了汕头之外。汕头迅速向东部高度扩展，建设汕头经济开发区。汕头原来的老城，在中国经济高度发展的时候，出现衰败，而且相当破败。汕头向东部建设新城，原来叫东部工业带，后来发现叫工业带不行，还是要建设新城，找了多家境外公司进行规划策划——其中包括保罗·安德鲁，是建设北京国家大剧院的设计师，他和他的荷兰合伙人，推出了一个“汕头角”的理念，使得汕头成为世界潮汕人之家，是一个很宏伟的计划。

        广州的新城建设，也很有意思。它要建金融城，是在珠江新城边上的一块。原来是城中村和热电厂，还有一些农村，把它们积聚起来，要学英国伦敦的金丝雀码头金融区去建设，当地委托我们对金丝雀码头进行了考察，得到一些经验，然后就进行整体设计打包。而广州这个设计的规模，远远超过伦敦金丝雀码头金融区。伦敦金丝雀码头金融区规模不大，跟中国比是小巫见大巫。它有一个了不起的特点是很紧凑，几个银行下面是通路、地下空间，很方便。这跟上海的陆家嘴正好相反，陆家嘴是此楼望到彼楼，但过去非常困难。所以需要楼与楼之间足够紧凑。

        还有交通站的问题，金丝雀码头有地铁、轻轨，还有即将建设的铁路，几百米一站，非常方便。而广州规划时可能还考虑到地块的完整性，交通存在一定承接的问题。

        建设模式上很不同。金丝雀码头是金丝雀码头公司持有物业，他寄希望于物业升值，使得公司的资产可以到资本市场融资。这边的模式则不同。所以想要在广州建立金融中心，可以做得到，虽然和香港、上海有一些竞争。但如果真的想做金融中心的话，可能难于平衡多种目的，比如说，你想在广州金融城建设当中，迅速出售土地，然后回收建设成本的话，就会造成土地最后建成时的高地价，从而难以吸引金融企业。

        而生态城也有自己的问题。所谓生态新城，并不是因为生态建设，比如天津中新生态城，有光伏驱动的路灯，这是技术含量，但同时你也可以看到，背后就是叫做英郡的居住开发区，翻译成grace land。在这里的低碳示范博物馆里，实际上是世茂生态城房屋销售中介，购房者可以在这里选取住房，看样板房。

        生态城是土地开发和生态技术的结合。比如说曹妃甸新城，它是为了吸引央企，填海摧山造地等成本也相当昂贵，其意在学习瑞典的哈马碧原生态城。瑞典想要推销环境技术，而曹妃甸希望瑞典来投资，双方都有自己的考虑。

        北京长辛店的低碳规划也得到国际规划师学会的奖项，实际就是一个居住区建设，当然考虑到一些微循环等所谓先进的理念。但实际上在北京举行园博会时，找不到一个区域展现这个低碳趋势，找到的是一个高档的展厅。

        也有一些设想中的生态城没有得到实现。比如说，由奥雅纳设计的上海崇明东滩。其规划思路正好相反，是一帮工程师来搞规划，往往规划首先是要做策划，要做business model，商业运行模式弄好了以后，最后找规划师来做规划。他是建筑师先上，最后发现，建了这个地方，房地产开发可能还有问题。如果在松江，可能建设得成，而在崇明，靠近东滩湿地，交通不是那么便捷，开发容量又受到限制，要多贵才能回收成本。这样有等等一系列问题。当然崇明对这个开发不是那么感兴趣，因为如果想要开发，会占用崇明的土地指标。他的土地是上市公司所有，实际上，上市公司当时就持有这块地，想要做个头脑风暴，请了英国的规划师，来做些规划，看看土地怎么用，引进了所谓当时国际的最新理念，做这个生态城的规划。

        但奥雅纳其实是一个规划公司，并不是一个投资公司，虽然后来也想找HBC集中进行一些开发，但最终因为土地的指标问题等等，没有人把这个开发项目再进行下去。实际上当时开发并不是很宏伟。那天跟他们探讨了一下，觉得其中很重要的一个问题是房地产本身有问题。如果房地产成功的话，增加10%、20%的生态成本，可能也就能够建成。所以这个项目虽然规划了很多未来的城市的理想，但最终并没有实施。

        这是一家公司在某中国城市做的生态城的规划。其中一个地方实际上已经被汽车城占据，不存在了。这个规划竟然也引起了当地政府的高度重视和好评。汇报的人说，你看看要学学非规划人员的营销和精神，你光知道画图也还不行。据说发改委系统对这个规划还比较赏识。建立生态示范区，对地方政府的空间发展也起到了一定作用。        这是无锡新城。其实我觉得无锡的生态城还是很有可能建成，因为毕竟跟产业有所结合。比如说，无锡的影视基地还是吸引了不少拍片人和制片人，跟产业结合还是比较理想的。它也是学瑞典的斯德哥尔摩哈马碧的开发经验。实际上，也是奥雅纳去做，集中把新城中间的一块地，挖出来做生态城，把生态指标加到控制性详细规划中。如果无锡新城能建成的话，生态城应该也能建成，所以不在于生态城本身。

        城市化确实越来越重要，规划已经成为龙头，实际上体现了一个“城市巨型工程”，新城建设也日益通过这种平台达成。而新城本身就是一个投资平台，通过平台可以实现投资进展。新规划因地段比较明确，现状单一，往往成为规划竞赛的首选——我们现在有一块地，大家来竞赛一下，力争成为规划的龙头。

        之前，规划办的一个朋友来接我，他说，我有一些问题向你讨教。每当听到这种要讨教的话，我就知道，我从被讨教的人那里学到的会更多。然后我们就进行讨教。他说我们这个规划要成为龙头，什么意思呢，新的领导来了以后，或新的经济形势出现以后，规划就成为舞狮这样的“龙头”，舞一下然后马上放下来；但现在有好多种规划，有不同的龙头，拿出来舞一下。我觉得这个讲法确实非常精辟。

        新城规划也体现了市场转型规划的一个特点，要严格以合同方式实施，不再是政府指定的一个任务，要进行招标，合同签订，项目评审，都体现了规划作为“市场产品”的特点，这个产品是政府采购的产品，所以新城的规划很有意思，体现了政府和市场的完美结合。

结语

        我现在就讲一下我的结束词。市场转型下的城市规划，到底是怎么样的？我们讲了三种解释，一是规划对市场的适应，第二个是规划对市场引发问题的解决，第三就是规划为增长提供技术和开发的话语。

        中国的规划发生了很大的变化。改革开放前，规划实际上是技术的规划；现在的规划实际是经济发展的愿景。规划日益为地方塑造形象、吸引投资、提高竞争力服务。规划确实比较好地适应了市场经济的需求，同时我们规划师也希望我们的规划更好地适应市场的需求，以保住我们的饭碗。如前中规院规划师、现厦门规划局局长赵燕菁所讲的，规划师只是几种职业中的一种，你如果不好好应用你的职业的话，你的饭碗就会丢失。

        有的时候，我觉得英文的妙处就是，中文阅读时，因为有距离感，东西不是特别懂，所以要把它翻译成英文，仔细琢磨，我基本保证翻译是忠于原文的。然后，对翻译的英文阅读几遍，我就明白了。这个翻译了以后，在英文里面是比较令人震惊的。

        “The role of planners is to lobby the goverment and sell professional knowledge to those cities the wish to adopt its advice;the purpose is to help the client ‘defeat’ other city competitors.This is now the new professional ethics of planners.”(Zhao Yanjing,2013,director of Xiamen Planning Bureau)

        他说我们规划师的角色应该是lobby，说服对方，把你的专业知识卖给顾客。卖给顾客之后，他吸收了你的知识就比较好，你的目的是打败竞争对手，这个就是我们现在的规划伦理planning ethics。对西方教授planning ethics的人来说，这个确实是mentally很大的冲击。

        他在做广州规划时，确实符合了这样一个理念，给广州市政府出主意，怎样重新占领华南中心城市的地位。

        同时，规划师在规划时，经常用很多西方的案例和理念，或者类比。比如说，南京桠溪新城建设了国际慢城，在周末的时候，人山人海，四下游走，停在这里，换上当地的电瓶车，体验慢城的生活。桠溪新城为了“慢城”的真实性，请求慢城运动的发源地，就是意大利的Cittaslow这样一个组织予以认证，Cittaslow的副主席2014年6月到了这个地方进行考察。他对“慢城”的精神完全满意，高度赞扬，使得桠溪成为中国第一个认证慢城的项目。只是非常不幸的是，等他回到意大利两个月后，被意大利的黑手党杀害了。这是题外话。这说明规划还是比较好地适应了市场需求。

        规划确实也为市场带来的问题提供了解决办法。比如针对城市绿地建设的缺乏、环境的衰退，在广州增城推出“绿道”项目等，所以也不能说规划没有用处，没有为公共利益服务。

        我们讲了很多市场转型的规划，有一个问题是，市场转型下的规划到底是不是为市场规划？我觉得完全不是。它其实是为增长而规划，是创造增长的话语，从而增加国家的控制能力。在中国市场化的进程中，国家从来没有退出过。

        这个是南京雨花区区政府。我们在社会主义城市时期有一个纪念性，socialist monumentalism splender ，这是另一种monumentalism，另一种splender。

        规划作为国家机器在市场运作上的延伸，从正规性和非正规性发展的逐力中，可见一斑。规划往往强调正规化的过程，但对于非正规化的空间，规划实际上很难起到协调社会关系的这一责任。

        从中国的规划中，我们可以看到什么呢？首先，规划是增长的工具。但问题是规划何以成为增长的工具呢？在后政治时代，我觉得规划要讲技术，为市场服务。所以，它从资源配置，走向了市场的整体营销，城市规划在为城市出谋划策、勾绘蓝图的同时，也完成了自身角色向市场化的嬗变。规划制作也日益市场化和产品化，规划的理念是一个“去政治化”的过程，引入了“可持续发展”、“经济增长高效”等许多中性的愿景。

        规划的愿景是很重要的，比如“繁荣”（opulence）的例子。南京举办世界城市论坛，提出“社会和谐、经济繁荣、文化多元、生态友好”这样的口号，英文首字母拼在一起是“HOME”其中“繁荣”取词于HOME中的opulence，与会者比较震惊，因为它不代表繁荣富强，而是“炫富”。它可能恰恰代表了规划的一种愿望。

        有意思的是，正是因为在计划经济时代，规划是一个不讲政治的蓝图式的规划，所以在改革开放之后，这样不讲政治的东西反而非常好，使得规划能够比较好的适应市场发展要求，使得规划有机会可以和甲方一起坐下来吃吃饭，谈谈城市发展的前景。

        这实际上就是后政治时代，规划的变异。

        最后我讲讲中国规划的未来。规划我觉得有“变与不变”。不变在于，中国的规划一直是进取型的规划，规划不是增长的敌人，规划一直是通过增长、通过现代化来富民强国，使得国家振兴。所以规划也不是市场的敌人。这在市场化初期是生存之道，但从长远来看，如果要真正地生存下去，规划一定要解决在快速城市化、现代化增长中的深层问题，如果只是用后政治化的工具理念来解决这些问题，我觉得规划的未来就可能岌岌可危。

        江湾体育场

        我的演讲基本结束了，最后还是回到中国城市规划“变与不变”的问题。1927年上海大都市计划中提出，要建设“新城市中心，新市民中心”。为了这本书，我特地跑到江湾体育场拍照片，拍的时候，有个保安出来阻止，说不能拍，把我吓了一跳。原来我们进入了创智天地的领地——但其实我和他们的老板（也是新天地的老板）一起在伦敦建筑学会吃过饭。体育场和商业区（创智天地）其实是一个完美的结合，就像伦敦的金丝雀码头，你看上去像是伦敦的街景，其实是私人的领地。规划从某种意义上说，终于实现了它的理想，也就是城市新中心的理想。在20年代一直没有得以实施的计划，在今天，通过与市场管理结合，得以实现。但还有所谓市民中心的一部分理想没有实现，虽然外面的建筑已经实现了。

        谢谢大家！

        [作者系伦敦大学学院(UCL)巴特雷特规划系讲座教授。本文整理自作者在同济大学的讲座分享，未经作者本人审订]