市政厅|中国的城市与区域规划,为了增长的规划(下)

吴缚龙

2015-04-06 14:38 来源:澎湃新闻

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【编者按】
       本篇接续此前文章。可在“继续阅读”中查看(上)。本文内容整理自讲座,未经作者审订,若要深入探究下去,可查阅作者新书《Planning for Growth:Urban and Regional Planning in China》。
        
       规划在市场压力下发生了变革。规划是改造的符号,出现了所谓“概念规划”和“空间规划”。从土地总体利用到城市综合发展战略,规划所做的,是把你划定的边界虚化,体现战略意图,而不要成为法定边界。实际上,这跟英国的空间规划兴起,完全一脉相承。英国的空间规划,就是因为英国土地规划太严格,在新自由主义(new liberalism)思潮之下,引进了这种规划理念——希望划几个轴线、划几个发展的方向就可以,其余留给市场做,不要对市场进行过多约束。这样的空间规划,可以抛开法定的规划体系,提供不同路径。
       当然,其实现的依据会成为问题。一种办法是,嫁接在法定规划上,让战略规划导向总体规划的前期,或者以城市体系规划进入审批程序,深入到法定规划中间去,等等。
       规划往往邀请多家单位来做,所以从规划的地界而言,也比以前更开放,超越了本地的规划。规划的功能也发生了很大变化。从资源配置,转变为城市营销,要吸引投资,服务于产业落地。规划的市场很专,服务也是专业化,没有经过专业训练的人,很难在规划市场上生存。规划服务要及时高效,要有一套模版。同时,规划的体制也发生了变化,要发包要竞标,发包当中也存在责任问题。这样的规则,我觉得,导致规划的高级化,也就是说,如果你请了这么好的规划公司来做,出了问题,也不是你的责任。
       同时,规划具有高度时效,它往往是一把手的任务,要立刻实施。规划制作高度市场化,但规划单位往往还要在接受规划任务以后,迅速打听这个规划到底意图如何,为什么要做这样的规划。
       规划从一个纯技术活动,演变为一个“规划事件”。规划的组织,也变得复杂,有时需要专业的规划公司。因为规划局并没有能力组织多方专家和多方竞标,规划公司往往起到很大作用。规划的过程中很复杂,其参与主体及流程包括:甲方的业主(政府)、规划局、规划的官方组织机构(编研中心)、非本地的组织机构(学会、协会、基金会、境外“规划师联合会”)、参与规划的一级规划单位、专业服务(外包专题、模型制作)以及规划事件和活动的外包服务(公众参与、调研、宣传制作)。
       有时规划局很有意思,他不把自己认为是政府,他说在他之外有一个政府,往往是甲方(业主)——也就是土地所有者;规划组织中有官方学者,学会、协会、基金会、“规划师联合会”(境外),都参与到规划中间去;规划的制作单位也具有高度的市场导向和竞标能力;规划局希望吸引眼球,增强公众参与,甚至找专门搞公众参与的公司,但这个公众参与,跟所谓利益相关者的公众参与,实际上有一定差别。
       规划也形成了一个产业链,比如同济附近形成了一个打印、复印、制作模型等等的集群,因为规划是专业化,相关的规模经营也要具备专业性。
国家与区域规划
       是不是规划就纯粹地方化和市场化了呢?实际上也不是,往国家层面,区域规划依然存在,其中一个重要原因,是它尺度的上升。
       市场带来的空间协调是存在的。撒切尔夫人上台后,推进市场化,想把规划砍掉,但规划竟然死不了,原因是市场需要规划。因为,房地产开发商都需要规划的稳定性,建设一个高档楼宇,不希望哪天对面出现一个垃圾场。市场需要规划提供稳定的秩序。
       而在国家层面和区域层面上的规划,实际是应对高度地方化导致的社会问题与环境问题的手段,比如城市的高度扩张、土地的占用,等等。在这个基础上,依然存在全国城镇体系协调规划和各个区域层面的规划,比如珠三角城镇群协调发展规划、长三角区域规划,以及各层级的主体功能区规划。但我们当时这个城市规划体制下面,实际上是没有对整体体系进行控制的,同时也有住建部和发改委部门之间的竞争,所以这个规划也难以实施。
       这里也有一个新的贡献,就是所谓主体功能区规划,由发改委系统制定。本来的意思是,不要全国都搞大规模开发,对生态脆弱地区应该有一些保护,因地制宜,以县为单位,弄一些适宜性的评价指标,测量下哪些地方适宜开发,哪些地方不适宜,这是典型的土地评价思路。在这个基础上做分类,有的地方可以强化开发,有的地方优化开发,有的地方禁止开发,等等。这个想法很好。而且,规划以县域为单位,是完整的行政单位,跟地方发展取向一致。比如,如果这个地方处于禁止开发区域,那么政府的评价就不要强调开发量了,可以用保护实施的有效性进行评价,等等。但实际上,还是非常困难,虽然发改委具有立项和分配投资指标的权力。
       这种城镇体系规划,缺乏真正的协调能力。区域性的城镇体系规划,缺乏明确的行政主体,更多的是部门性规划,对行政区域内部的资源分配,缺乏统筹配置的能力。而全国性的城镇体系规划,是研究多于规划,也有“三规分割”的局限性,与欧盟的空间规划不同,与政策的联系还没有真正建立。发改委的主体功能区规划,虽然和发展的行政主体相结合,但最小的主体单位一旦列为某种区的时候,对它发展的潜力限制还是很大的。各类发展重点和试点地区,和特殊政策、投资分配相挂钩,某种意义上说,是在特殊时期下,政府主导的市场经济的体现。
       跨区域发展,仍然缺乏协调机制。缺乏跨区域的行政主体,真正以市场为基础的区域机制并没有确立。即使各个地方都有联合的意愿,争取加强区域竞争力,但区域层面自发的联合机制并未真正形成。解决途径不能单单依靠制定空间规划,还是要建立区域治理机制——是行政淡化的结果,而不是行政强化的结果,是“市场”+“利益相关者”共同协商的结果。现在虽然也有市场等机制,但真正使地方联合一体,为将来的区域竞争而努力,这种机制还没有真正形成,还有很长的路要走。
       区域的发展,大家都认为是区域自己的事情,实际往往不是。大家知道,在改革开放以后,产生了所谓的地方化。中央政府主要通过两个办法维持了天下的秩序。一个就是税收高度集中,分税制使大量主要的税收集中到中央政府,中央具备了财力。另一个是对地方政府的任命,政治的任免权,实际上一直没有放松。地方行政长官是要由中央任命的,可以进行调动。
       规划实际上也起了作用。中央来发帽子,你是国家新区、改革开放试验区等等,国家层面的。中央这样设置,地方就会去争这个帽子,互相会竞争,听从上面的精神和规制。反过来,还有一个办法是,很多抬头帽子是地方制作的,送到中央,这就要制作符合中央习惯的帽子,或者是最精神的帽子,这就出现了“生态城”这样符合中央意志的名称。
新城与生态城
       改革开放后,真正能体现中国特色的实践,就是新城和生态城的规划。1950年代的新城其实就是工业卫星城,但工业卫星城没有真正建立,因为居民不愿到新城去,环境设施服务都比较落后。1990年代,北京做工业用地规划时,开始把工业卫星城按新城新镇逐步建设,在北京的东部,就建设了三个新城,其中一个是北京经济技术开发区。
       仔细看新城的开发模式,就会对新城有一个新的认识。事实上,新城是一个巨型工程,或者通俗来讲,是urban或rural政府企业化发展下的产物。北京经济技术开发区,实际上本来下面有行政编制,比如亦庄镇、马驹桥镇,在这些行政区划的基础上,划出一块地,变成北京经济技术开发区。开发区当年启动,只需要有一个小政府就可以——一个管委会,以ge能干的开发区管委会主任、一个总经济师、一个总会计师等等几人。开发区隶属北京市政府,就像北京市政府下的一个partner,落地北京郊区亦庄新城。这个新城是工业发展为主导,农业发展为辅,也有重工业迁到新城,形成办公的集群。
       上海新城规划是“一城九镇”,风貌发展比较好的是松江新城。松江新城实际是一个巨型工程的综合体。有英伦风貌的泰晤士小镇,有大学城,有九号线,九号线本身也是一个大型工程。我们可以看到,九号线建设怎样通过吸引投资、土地出让和轨道交通捆绑的形式,得以实施。为实施一城九镇的风貌,需要把英伦的故事说得完整和真实,就建了泰晤士小镇。泰晤士小镇的风貌不是中国新城的全部,大部分中国新城现在还和嘉定新城一样。西方人也觉得蛮有意思的——在郊区出现“高层”,这是比较少见的。南京开发了河西新城,而昆山开发了花桥,后者在上海又不是上海,后者接近上海,可以收到上海手机信号,这里做了一些服务外包、金融后台,也做了商务、研发等。
        
上海嘉定新城
       总体来说,中国新城的建设比较迅速,但跟西方的交替化不一样,中心城市没有衰落——除了汕头之外。汕头迅速向东部高度扩展,建设汕头经济开发区。汕头原来的老城,在中国经济高度发展的时候,出现衰败,而且相当破败。汕头向东部建设新城,原来叫东部工业带,后来发现叫工业带不行,还是要建设新城,找了多家境外公司进行规划策划——其中包括保罗·安德鲁,是建设北京国家大剧院的设计师,他和他的荷兰合伙人,推出了一个“汕头角”的理念,使得汕头成为世界潮汕人之家,是一个很宏伟的计划。
       广州的新城建设,也很有意思。它要建金融城,是在珠江新城边上的一块。原来是城中村和热电厂,还有一些农村,把它们积聚起来,要学英国伦敦的金丝雀码头金融区去建设,当地委托我们对金丝雀码头进行了考察,得到一些经验,然后就进行整体设计打包。而广州这个设计的规模,远远超过伦敦金丝雀码头金融区。伦敦金丝雀码头金融区规模不大,跟中国比是小巫见大巫。它有一个了不起的特点是很紧凑,几个银行下面是通路、地下空间,很方便。这跟上海的陆家嘴正好相反,陆家嘴是此楼望到彼楼,但过去非常困难。所以需要楼与楼之间足够紧凑。
       还有交通站的问题,金丝雀码头有地铁、轻轨,还有即将建设的铁路,几百米一站,非常方便。而广州规划时可能还考虑到地块的完整性,交通存在一定承接的问题。
       建设模式上很不同。金丝雀码头是金丝雀码头公司持有物业,他寄希望于物业升值,使得公司的资产可以到资本市场融资。这边的模式则不同。所以想要在广州建立金融中心,可以做得到,虽然和香港、上海有一些竞争。但如果真的想做金融中心的话,可能难于平衡多种目的,比如说,你想在广州金融城建设当中,迅速出售土地,然后回收建设成本的话,就会造成土地最后建成时的高地价,从而难以吸引金融企业。
       而生态城也有自己的问题。所谓生态新城,并不是因为生态建设,比如天津中新生态城,有光伏驱动的路灯,这是技术含量,但同时你也可以看到,背后就是叫做英郡的居住开发区,翻译成grace land。在这里的低碳示范博物馆里,实际上是世茂生态城房屋销售中介,购房者可以在这里选取住房,看样板房。
       生态城是土地开发和生态技术的结合。比如说曹妃甸新城,它是为了吸引央企,填海摧山造地等成本也相当昂贵,其意在学习瑞典的哈马碧原生态城。瑞典想要推销环境技术,而曹妃甸希望瑞典来投资,双方都有自己的考虑。
       北京长辛店的低碳规划也得到国际规划师学会的奖项,实际就是一个居住区建设,当然考虑到一些微循环等所谓先进的理念。但实际上在北京举行园博会时,找不到一个区域展现这个低碳趋势,找到的是一个高档的展厅。
       也有一些设想中的生态城没有得到实现。比如说,由奥雅纳设计的上海崇明东滩。其规划思路正好相反,是一帮工程师来搞规划,往往规划首先是要做策划,要做business model,商业运行模式弄好了以后,最后找规划师来做规划。他是建筑师先上,最后发现,建了这个地方,房地产开发可能还有问题。如果在松江,可能建设得成,而在崇明,靠近东滩湿地,交通不是那么便捷,开发容量又受到限制,要多贵才能回收成本。这样有等等一系列问题。当然崇明对这个开发不是那么感兴趣,因为如果想要开发,会占用崇明的土地指标。他的土地是上市公司所有,实际上,上市公司当时就持有这块地,想要做个头脑风暴,请了英国的规划师,来做些规划,看看土地怎么用,引进了所谓当时国际的最新理念,做这个生态城的规划。
       但奥雅纳其实是一个规划公司,并不是一个投资公司,虽然后来也想找HBC集中进行一些开发,但最终因为土地的指标问题等等,没有人把这个开发项目再进行下去。实际上当时开发并不是很宏伟。那天跟他们探讨了一下,觉得其中很重要的一个问题是房地产本身有问题。如果房地产成功的话,增加10%、20%的生态成本,可能也就能够建成。所以这个项目虽然规划了很多未来的城市的理想,但最终并没有实施。
       这是一家公司在某中国城市做的生态城的规划。其中一个地方实际上已经被汽车城占据,不存在了。这个规划竟然也引起了当地政府的高度重视和好评。汇报的人说,你看看要学学非规划人员的营销和精神,你光知道画图也还不行。据说发改委系统对这个规划还比较赏识。建立生态示范区,对地方政府的空间发展也起到了一定作用。
       
       这是无锡新城。其实我觉得无锡的生态城还是很有可能建成,因为毕竟跟产业有所结合。比如说,无锡的影视基地还是吸引了不少拍片人和制片人,跟产业结合还是比较理想的。它也是学瑞典的斯德哥尔摩哈马碧的开发经验。实际上,也是奥雅纳去做,集中把新城中间的一块地,挖出来做生态城,把生态指标加到控制性详细规划中。如果无锡新城能建成的话,生态城应该也能建成,所以不在于生态城本身。
       城市化确实越来越重要,规划已经成为龙头,实际上体现了一个“城市巨型工程”,新城建设也日益通过这种平台达成。而新城本身就是一个投资平台,通过平台可以实现投资进展。新规划因地段比较明确,现状单一,往往成为规划竞赛的首选——我们现在有一块地,大家来竞赛一下,力争成为规划的龙头。
       之前,规划办的一个朋友来接我,他说,我有一些问题向你讨教。每当听到这种要讨教的话,我就知道,我从被讨教的人那里学到的会更多。然后我们就进行讨教。他说我们这个规划要成为龙头,什么意思呢,新的领导来了以后,或新的经济形势出现以后,规划就成为舞狮这样的“龙头”,舞一下然后马上放下来;但现在有好多种规划,有不同的龙头,拿出来舞一下。我觉得这个讲法确实非常精辟。
       新城规划也体现了市场转型规划的一个特点,要严格以合同方式实施,不再是政府指定的一个任务,要进行招标,合同签订,项目评审,都体现了规划作为“市场产品”的特点,这个产品是政府采购的产品,所以新城的规划很有意思,体现了政府和市场的完美结合。
结语
       我现在就讲一下我的结束词。市场转型下的城市规划,到底是怎么样的?我们讲了三种解释,一是规划对市场的适应,第二个是规划对市场引发问题的解决,第三就是规划为增长提供技术和开发的话语。
       中国的规划发生了很大的变化。改革开放前,规划实际上是技术的规划;现在的规划实际是经济发展的愿景。规划日益为地方塑造形象、吸引投资、提高竞争力服务。规划确实比较好地适应了市场经济的需求,同时我们规划师也希望我们的规划更好地适应市场的需求,以保住我们的饭碗。如前中规院规划师、现厦门规划局局长赵燕菁所讲的,规划师只是几种职业中的一种,你如果不好好应用你的职业的话,你的饭碗就会丢失。
       有的时候,我觉得英文的妙处就是,中文阅读时,因为有距离感,东西不是特别懂,所以要把它翻译成英文,仔细琢磨,我基本保证翻译是忠于原文的。然后,对翻译的英文阅读几遍,我就明白了。这个翻译了以后,在英文里面是比较令人震惊的。
       “The role of planners is to lobby the goverment and sell professional knowledge to those cities the wish to adopt its advice;the purpose is to help the client ‘defeat’ other city competitors.This is now the new professional ethics of planners.”(Zhao Yanjing,2013,director of Xiamen Planning Bureau)
       他说我们规划师的角色应该是lobby,说服对方,把你的专业知识卖给顾客。卖给顾客之后,他吸收了你的知识就比较好,你的目的是打败竞争对手,这个就是我们现在的规划伦理planning ethics。对西方教授planning ethics的人来说,这个确实是mentally很大的冲击。
       他在做广州规划时,确实符合了这样一个理念,给广州市政府出主意,怎样重新占领华南中心城市的地位。
       同时,规划师在规划时,经常用很多西方的案例和理念,或者类比。比如说,南京桠溪新城建设了国际慢城,在周末的时候,人山人海,四下游走,停在这里,换上当地的电瓶车,体验慢城的生活。桠溪新城为了“慢城”的真实性,请求慢城运动的发源地,就是意大利的Cittaslow这样一个组织予以认证,Cittaslow的副主席2014年6月到了这个地方进行考察。他对“慢城”的精神完全满意,高度赞扬,使得桠溪成为中国第一个认证慢城的项目。只是非常不幸的是,等他回到意大利两个月后,被意大利的黑手党杀害了。这是题外话。这说明规划还是比较好地适应了市场需求。
       规划确实也为市场带来的问题提供了解决办法。比如针对城市绿地建设的缺乏、环境的衰退,在广州增城推出“绿道”项目等,所以也不能说规划没有用处,没有为公共利益服务。
       我们讲了很多市场转型的规划,有一个问题是,市场转型下的规划到底是不是为市场规划?我觉得完全不是。它其实是为增长而规划,是创造增长的话语,从而增加国家的控制能力。在中国市场化的进程中,国家从来没有退出过。
       
       这个是南京雨花区区政府。我们在社会主义城市时期有一个纪念性,socialist monumentalism splender ,这是另一种monumentalism,另一种splender。
       规划作为国家机器在市场运作上的延伸,从正规性和非正规性发展的逐力中,可见一斑。规划往往强调正规化的过程,但对于非正规化的空间,规划实际上很难起到协调社会关系的这一责任。
       从中国的规划中,我们可以看到什么呢?首先,规划是增长的工具。但问题是规划何以成为增长的工具呢?在后政治时代,我觉得规划要讲技术,为市场服务。所以,它从资源配置,走向了市场的整体营销,城市规划在为城市出谋划策、勾绘蓝图的同时,也完成了自身角色向市场化的嬗变。规划制作也日益市场化和产品化,规划的理念是一个“去政治化”的过程,引入了“可持续发展”、“经济增长高效”等许多中性的愿景。
       规划的愿景是很重要的,比如“繁荣”(opulence)的例子。南京举办世界城市论坛,提出“社会和谐、经济繁荣、文化多元、生态友好”这样的口号,英文首字母拼在一起是“HOME”其中“繁荣”取词于HOME中的opulence,与会者比较震惊,因为它不代表繁荣富强,而是“炫富”。它可能恰恰代表了规划的一种愿望。
       有意思的是,正是因为在计划经济时代,规划是一个不讲政治的蓝图式的规划,所以在改革开放之后,这样不讲政治的东西反而非常好,使得规划能够比较好的适应市场发展要求,使得规划有机会可以和甲方一起坐下来吃吃饭,谈谈城市发展的前景。
       这实际上就是后政治时代,规划的变异。
       最后我讲讲中国规划的未来。规划我觉得有“变与不变”。不变在于,中国的规划一直是进取型的规划,规划不是增长的敌人,规划一直是通过增长、通过现代化来富民强国,使得国家振兴。所以规划也不是市场的敌人。这在市场化初期是生存之道,但从长远来看,如果要真正地生存下去,规划一定要解决在快速城市化、现代化增长中的深层问题,如果只是用后政治化的工具理念来解决这些问题,我觉得规划的未来就可能岌岌可危。
        
       江湾体育场
       我的演讲基本结束了,最后还是回到中国城市规划“变与不变”的问题。1927年上海大都市计划中提出,要建设“新城市中心,新市民中心”。为了这本书,我特地跑到江湾体育场拍照片,拍的时候,有个保安出来阻止,说不能拍,把我吓了一跳。原来我们进入了创智天地的领地——但其实我和他们的老板(也是新天地的老板)一起在伦敦建筑学会吃过饭。体育场和商业区(创智天地)其实是一个完美的结合,就像伦敦的金丝雀码头,你看上去像是伦敦的街景,其实是私人的领地。规划从某种意义上说,终于实现了它的理想,也就是城市新中心的理想。在20年代一直没有得以实施的计划,在今天,通过与市场管理结合,得以实现。但还有所谓市民中心的一部分理想没有实现,虽然外面的建筑已经实现了。
       谢谢大家!
       [作者系伦敦大学学院(UCL)巴特雷特规划系讲座教授。本文整理自作者在同济大学的讲座分享,未经作者本人审订] 
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 城市规划,经济增长,区域规划,规划转型

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