环境风险管理体系——来自美国的启示

        一、美国的经验与教训

        美国工业化时期也曾有非常严重的污染事故，也曾有非常惨痛的环境风险管理教训。例如，宾夕法尼亚州多诺拉空气污染事件。多诺拉小镇位于当时的世界钢铁之都匹兹堡市南边30公里处，有居民1.4万多人。1948年10月26－31日的烟雾事件导致小镇中6000人咽喉痛、流鼻涕、咳嗽、头痛、四肢乏倦、胸闷、呕吐、腹泻等，其中有20人很快死亡。再如，洛杉矶光学烟雾事件。1952年12月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁以上的老人又死亡400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状。甚至在海外，美国的企业污染事故也时有发生。1984年12月3日，印度博帕尔市的美国联合碳化物属下的联合碳化物（印度）有限公司的一所农药厂发生氰化物泄漏，造成了约2万人死亡，55万人受到不同程度伤害，其中近4000人严重受伤或永久致残。

多诺拉空气污染事件

        在上述的严重环境污染事件的推动下，美国不断地吸取教训，自20世纪60年代开始制定了大量应对污染的法律。除了《清洁空气法》、《清洁水法》等法律都规定了无过失责任原则外，美国在环保法律中普遍规定了环境污染损害责任。1976年的《资源保护和赔偿法》（RCRA）是第一部要求有害物质加工、存储和处理等经营活动的许可证持有者须提供经济赔偿能力证明的环境法律之一。根据这些规定，上述企业的经营者、所有者必须提供证据来证明对于经营过程所导致的环境损害，企业有经济能力进行物质清污，并赔偿受害者的身体伤害以及财产损失，企业须保持有效证明30年。特别是1980年的《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA），亦称《超级基金法》。该法明确规定了排放至环境中造成环境事故的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制等，成为环境污染民事诉讼的有力武器。

        美国《超级基金法》的另一个特点是污染责任的无限追溯。该法规定了对于特定的场地污染责任人具有无限期的追溯权力，对找不到责任者或责任者没有修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用。该法还为可能对人体健康和环境造成重大损害的场地建立了“国家优先名录”（NPL），每年更新2次。同时，为保障超级基金制度的实施，又补充制定了一系列配套行动计划以强化和促进该制度的实施。1986年的《超级基金法案的补充与再授权》还规定超级基金的经费主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税、环境税，常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收人等也是超级基金的部分来源。

        环境污染与安全责任的缺失，恰恰是我国环境风险管理体制的最薄弱环节。正是由于没有严格的环境污染与安全责任追究制度，导致了漳州古雷PX在2013年7月30日爆炸后，今年4月6日再次发生爆炸。如果我国的环境管理体制与法规制度建设没有完善，那么漳州古雷化工园PX项目仍可能有第三次爆炸，大连、宁波、彭州的PX也有可能爆炸。

        美国的经验与教训作为前车之鉴值得我们认真总结与学习。比较我国目前的环境风险管理现状，美国在管理环境风险与处理污染与安全事故方面的立法、执法与管理，对我国有很多启示。

        二、美国的环境风险管理制度对我国的启示

        比照我国针对环境事故的风险管理，美国的管理经验至少有以下几方面值得我们借鉴:

        1、启示之一：应尽快立法，制定我国的《污染事故责任与赔偿法》，建立健全污染事故赔偿机制，特别是要明确各方责任，法律条款要具有可操作性。

        美国在环境立法上，对责任界定的十分明确，条款规定详细，可操作性强，这是其环境管理体制的坚实基础。责任清晰界定：包括立法、司法和行政三大部门职责的界定。

        - 国会是立法机构，负责立法，并及时修订法案，监督行政当局的执行效果和案件处罚合理性。

        - 司法部门承担的责任，主要是事故发生后，检察院展开司法调查，并根据多部法律提起诉讼，法院进行独立审判，避免行政及媒体干预。

        - 行政当局包括联邦政府（主要是环保署负责具体工作）、州政府、地方政府三方。

        环保署代表联邦政府负责全面管理，事先对潜在的、可能造成污染事故的危险废物污染源进行普查，列出污染源清单，并及时向全社会披露。对高风险行业，如石油化工行业，征收特殊的税款。针对发生的污染事故，环保署有权责令其清理和修复受污染区域，并对其进行罚款；州及地方政府，彼此间相互监督与制约，防止污染蔓延到其它州，并成立专业的执法队伍，消防与污染事故联合执法。对于高风险行业，州及地方政府的职责在于维护好一套完整的运行管理体系，并开展有效执法；如果发生了污染事故，污染事故的责任人一般主要是企业。因此，对于企业（业主）而言，土地、水域的拥有者或操作者必须进行风险管理，制订预案，否则将面临污染后的巨额罚款。同时，还要买污染事故保险，以应对事故赔偿。

        另外，对于一些案件的判罚，若行政当局认为依据法律处罚力度不够，可以向国会报告并提出处罚意见。同时，国会也会对所有案件的处罚进行监督，以确保案件处罚的合理性。

        我国现有环境风险管理法律，多分散于各单行法中，尚未形成一部独立、综合的环境风险管理法律。此次漳州古雷化工园PX项目的爆炸，又因环境牵扯面较大，涉及部门较多，法律中原则性的要求较多，明确性和可操作性的条款欠缺，如各方责任不清晰，赔偿主体、客体及标准等规定的不明确。之前的海上溢油事故，如依《海洋环境保护法》规定，具有索赔权的主体是“行使海洋环境监督管理权的部门”，而目前符合这一条件的部门有5家，海上污染事件发生后，到底该由哪个部门负责提出索赔？法律没有明确规定。而海洋污染事件具有复杂多变的特点，遇到具体案件再作行政职责划分显然不合适。

        在美国，污染事故发生后，通常保险公司可以先期支付临时性保险金；CERCLA法案也允许联邦政府先行支付清理费用，清理完成后再通过诉讼等方式向责任方索回相关费用。若企业破产或找不到责任人，可由政府的超级基金来实现公共支付功能。超级基金是美国联邦政府根据CERCLA法案成立的，通过对高风险行业征收特殊税款，以及对企业污染进行罚款，获取基金来源，旨在解决被弃或无人照管废物丢弃场所的废物问题。

        在确定各方责任方面，CERCLA实行“可追溯的、严格的和连带多方”责任。在确定法定责任时，其不考虑污染方在废物处理过程中的实际程度。如果损害是不可分的（一般情况如此），任何一个潜在责任方则可能对于全部赔偿数额完全负责，而不管其个别责任实际有多大。如果一方责任人承担全部清污和赔偿费用，可以起诉其他潜在责任人，责其共同分担。

        司法系统，则比较积极地审理环境案件，通过司法认定的赔偿，对企业会有很大的影响。即使它不先去承担责任，最后也难逃被法院判处巨额赔偿的结果。因此，美国约80％的环境案件是通过民事赔偿解决的。民事赔偿必须满足两个条件，一是与违法者所获利益相当，二是处以附加罚款以阻止类似行为再次出现。所以，违法企业往往面临着巨额罚款，甚至濒临破产，这是企业不得不履行责任的一个重要约束。同时，也基于潜在责任人的明确界定，美国的污染事故赔偿，多数由企业承担（据统计，约70%），少部分事故，如企业支付不起赔偿、破产或找不到事故责任人，则由超级基金赔偿。

        目前我国环境污染事故大都由政府和社会买单，责任追究主要以行政处分为主，少有法律制裁。法院一般不支持多方提出的民事诉讼，而通过对污染肇事者一次性罚款加以解决。一次性而非累积的罚款，很难对企业尤其是大企业起到约束与惩戒作用，而且罚款的额度非常有限。如中石油曾引起松花江水污染的问题，虽然原国家环保总局向吉林石化开出最高额度100万元的罚单，但这个数目对企业而言，如“九牛一毛”，根本起不到惩戒作用，也远远无法补偿事故实际造成的污染损失。由于存在严重的制度缺陷，无论是直接受害人的经济损失，还是污染导致的间接损失，目前都无法从行政罚款中得到全额赔偿。

        在墨西哥湾漏油事件中，美国政府要求的赔偿名目如下：堵漏措施、拯救野生动物、保护海岸线以及补偿生计受到影响的墨西哥湾居民。同时，还要求BP出资200亿建立赔偿基金。这些都是政府代表公众利益而做出的努力。立法部门针对法律规定的赔偿额度上限，着手考虑进行修改，以保证赔偿损失；司法部门已经展开了司法调查，将根据多部法律提起诉讼。

        因此，从立法层面，我国应当为建立和实施环境污染事故责任追究和赔偿机制，提供法律依据，起到惩戒违法和补偿损害的作用。事故承担从政府和社会转向企业；从行政处分为主，转向法律制裁为主。我们建议：在《环保法》、《侵权责任法》的基础上，全国人大应尽快制定《污染事故责任与赔偿法》，即中国版的CERCLA，明确各部门的职责和分工，明确各责任方的责任与义务，条款制定准确、具体，增强其可操作性。只有这样，才有可能制止类似漳州古雷化工园PX项目的再爆炸。

        2、启示之二：与时俱进，及时修法，随“需要”不断修订完善。

        立法及时，修正及时是美国管理环境风险的又一保障。法律规定：只要有国会议员提出修正法律的议案，即使只针对某一项条款，国会都会迅速组织研讨，并推出法律的修正案。当对个别条款的修正案达到一定程度之后，国会就会梳理所有零碎的修正案，对法律进行一次完整的修订。即，美国法律的修订是一个不断修补、逐步完成的过程，其优点在于对不适合的条款能够及时修订，及时生效，而不必等到一部系统地修改后的法律出台，保证法律的实效性和与时俱进性。

        美国对2010年BP漏油事件的赔偿额即是一个典型案例。根据美国现行法律，近海漏油事故的经济赔偿上限仅为7500万美元（清理费用另计），但这对于墨西哥湾漏油来说，显然不够。美国国会提出了修订该法律条款的议案，旨在取消对漏油事故责任方的赔偿上限；而BP在政府的压力下也同意出资设立200亿美元的赔偿基金。

        在我国的司法体系中，针对个别条款而修订法律的案例十分罕见，有时则由最高法院“越俎代庖”给出该条款的司法解释，而不是全国人大都相关的法条进行修订。现行的一些法律法规由于历史的局限，很难完全适应当前实际需要。最典型的首推1989年制定的《环境保护法》，其内容早已不能适应现实需要，甚至跟后来制定的单行环境法相冲突。作为环境保护的主体法，已起不到促进环境管理和保护事业发展的作用，反而成为其前进道路上的“绊脚石”。直至今年2015年1月才终于实施了新的《环境保护法》。

        因此，应借鉴美国的法律修订模式，不需要等到对法律的全文修订草案提出之后再研究，在某些条款甚至某一条较重要的条款需要修订的时候，即可由全国人大进行可修订性研究，以此缩短修订周期。最重要的是，能够尽快推出适合的法律条款，真正发挥其法律效力。

        3、启示之三：尽早推出强制环境污染责任险

        在CERCLA法里，美国针对有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任，则实行强制保险制度。

        我国的环境保险业发展缓慢，缺乏内在的动因。我国的环境污染保险始于2007年，原国家环保总局和中国保监会下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，要求各地在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，并提出“"十一五"期间初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度”和“到2015年环境污染责任保险在全国范围内推广”的目标任务，随后在湖南、江苏、湖北、上海等省市开展试点。但石油、石化行业并没有纳入这次承保。原因在于：过低的惩罚性经济责任，使其认为可自行解决污染赔偿问题；而对赔偿限额很大的污染损害，则担心国内保险公司不具备承保能力。另一方面，环境污染保险推行缺乏法律保障，目前我国环境污染事故大都由政府买单，缺乏有效的环境污染事故责任追究制度，企业自身缺少参保动力。

        2014年5月新修订的《环境保护法》虽然明文规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，但依然不是强制环境污染责任保险。尽快这类险种的风险识别和量化存在技术难度，但污染产业本身的阻挠及地方保护主义才是主要的制约因素，使得强制环境污染责任险发展十分缓慢，至今仍无多大发展。我们强烈建议：尽早推出强制环境污染责任险。

        4、启示之四：环境执法能力“强硬化”。

        一般地，联邦政府所属的环保署对危险废物污染源进行普查，列出污染源清单，并要求每个潜在的、可能的污染源制订预案，及时向全社会披露信息。对高风险行业，如石油化工行业，征收特殊的税款；各州地方政府之间，相互监督与制约。假如A州发生了环境污染，一旦污染蔓延，企业没有控制，或州政府没能采取有效行动，其他州会对A 州政府提起诉讼。另外，很多州政府采取州以下直管形式开展环境执法，成立专业的环境执法队伍，如特拉华州的执法队伍，装备专业，佩带枪支，拥有执法权，应急水平和执法能力相当高。与消防、公安等队伍联动，甚至执行消防任务。

        污染事故发生后， CERCLA授权美国环保署有责任敦促当事人对危险物质或污染予以清理，而不管当事人有无过错，亦即任何当事一方均有承担清理费用的义务；若发现事故后持续污染，还可继续对企业实行事后罚款，处以每天25,000美元的累积罚款。这里的当事人是CERCLA规定的污染事故“潜在责任人”，即：污染场所现在的所有者、场所被污染时的所有者、有关废物处理设施原来的所有者或营运人、产生废物的工业活动操作者、废物供应商和运输者、参与有害物质处置或有关管理决策的公司官员。

        与此同时，联邦政府不仅日常定期向社会披露污染源信息，在事故发生后，更是及时向社会披露污染及清理信息。如墨西哥漏油事件发生后，创建“深水地平线应急反应”官方网站：发布最新信息，现场直播，提供索赔通道、征召志愿者、拯救野生动物等多项功能；随着救灾的深入，联邦政府成立“修复墨西哥湾”网站，增加了事故调查、健康与安全等栏目，整合了联邦政府和地方政府的资源，公众的知情权也得到了保障。

        在我国，环保部门具有统一监管的职能，但部门联动协调机制尚不完善。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗。然而单环保部门的监管抵挡不住经济发展的步伐。并且环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等必要的强制性执法权，不得不申请人民法院强制执行，而司法部门的参与力度不够，导致执法执行周期长、程序复杂等问题，导致对环境违法行为难查处、难执行、难追究责任等问题。环境执法力度不够，执法难的另一原因在于：企业违法成本低，守法成本高。

        因此，全国人大、国务院及各级地方政府应授予我国各级环保部门更明确的执法权，强化、硬化环境执法，增加企业违法的环境成本。此外，各级政府还需建立环保部门与银行等金融部门的信息沟通和共享机制，促进部门间的协同联动。也应当更明确司法部门的环境责任，促使其发挥司法仲裁的发挥。

        5、启示之五：逐步建立并完善全方位、行之有效的环境监督管理体系

        美国的环境监管体系是多层次的，包括：

        a) 公众监督、投诉等间接监管作用

        CERCLA修正案《美国应急计划和社区知情权法案1986》， 要求企业定期公布排放数据，特别是有毒物质排放清单的有毒化学排放。这种污染源的信息披露政策，使公众很清楚其周围的高污染风险企业等污染源信息，可以对其排放进行监督，甚至投诉。一些环保组织或NGO也会把排放数据做成各大公司排名表，排放量大的企业信誉受到挑战，迫使其主动减排。更直接的则是，公众会向当地政府施加压力，迫使政府加强环境监管，影响政府决策。对于如不能达到公众愿望的政府，公众会在选举投票时行使其权利，投反对票。

        b) 司法监督：独立的事故调查审查委员会

        司法部门陪审员制度以及独立委员会调查的事故处理方式，是其独立发挥作用的得力助手。尤其是独立委员会的作用，是司法部门采信的重要方式。通过司法系统独立的诉讼和审判，起到对环境风险和污染事故很好的监督作用。

        c) 国会议员的监督

        美国法律责任中对污染企业的巨额罚款和对企业法人的刑事处罚，是十分有力的约束。而国会的监督是法律有效执行的重要保障。同时，国会也会对所有案件的处罚进行监督，以确保案件处罚的合理性。

        d) 环保署大区办的监督

        作为环保署的派出机构，全美有10个环境大区办公室。其主要官员由国家总统任命，代表联邦政府全权负责区域内各州环保审批和监督联邦政府所管辖的项目，可根据授权对行动迟缓的州、不遵守规定的地方政府以及企图避开法规的个别排放源采取强制措施，对加强和监督地方环境保护发挥着重要作用。

        e) 金融直接监管，保险公司的监督作用

        CERCLA实行“可追溯的、严格的和连带多方”责任，这种严格的责任主体催生了美国金融、保险业的发展，如环境污染责任保险；同时也催生了第三方环境污染评估行业。在实践中，若银行等信用机构占有作为抵押品的被污染土地，就需要承担连带责任。为此，基于自身利益最大化的要求，美国的银行等金融机构会雇佣很多环境管理专员，保险公司也会对企业进行环境风险评估，并督促企业完善风险管理体制，对执行不到位的企业提高保费等，以降低风险。实际上，金融、保险业的介入，实现了环境风险监管的社会化。这是一套极为有效地监管机制，可能要比政府监管更直接、效果更好。

        美国的监督体系之所以如此的良性运转，得益于体系的完善，立法、司法、行政和社会监督力量的充分发挥作用，以及各方的制约和监督环环相扣。

        我国的环境监督管理体系表面上似乎很完善，但并不行之有效。环境统一监管责任归于环境保护部门下属的环境监察局，而包括公众、金融、保险在内的社会监督合力尚未形成，致使整个监管体系作用发挥不充分。环境司法、各级政府的环境行政监察尚待进一步完善。由于环境监督管理体系的不完善，才导致了地方保护主义盛行，当地政府对其环境高污染产业纵然包庇。这是我国环境污染与安全事故屡次发生的体制因素。因此，必须逐步建立并完善全方位、行之有效的环境监督管理体系。

        三、结论

        美国的环境风险管理体系方面的经验，得益于完善的立法以及明晰的责任界定，通过多法律配套，多部门联动，多手段结合加以解决。尤其是面对公共环境突发事件时，政府的高度重视，各部门的各司其职，污染信息及时透明的披露，监督力量的积极跟进，以及法律制度的作用发挥，都是值得学习和借鉴的。

        每一次的污染事故都警示我们：环境的破坏可能在朝夕之间，而修复环境却可能需要数十甚至上百年时间。亡羊补牢远不如曲突徙薪，“一分预防胜过十分补救”，只有坚持预防为主的原则，防患于未然，从立法方面，加以明确和规范各方责任，从制度层面，加以应对，有效约束和监督企业行为，制定行之有效的事故应急预案，唯有如此才能在保护环境和发展经济中找到平衡，实现经济、环境和社会的可持续发展。

        因此，我国应当借鉴美国的经验，应尽快立法，制定我国的《污染事故责任与赔偿法》，建立健全污染事故赔偿机制，特别是要明确各方责任，法律条款要具有可操作性；与时俱进，及时修法，随“需要”不断修订完善；尽早推出强制环境污染责任险；环境执法能力“强硬化”；逐步建立并完善全方位、行之有效的环境监督管理体系。只有这样，才能从管理体系与制度上防范漳州古雷化工园PX项目的再爆炸，才能避免其它PX项目以及其它高污染行业环境污染与安全事故的发生。