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美军祁观〡第七舰队的“沦陷”

祁昊天/美国乔治城大学安全研究中心
2015-04-27 19:21
来源:澎湃新闻
澎湃研究所 >
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        2015年春天,是美国军队反腐收获的季节。

        数周前,马来西亚商人莱昂纳多•弗朗西斯在被拘押一年半之后终于认罪招供,承认了他过去十余年对美海军第七舰队中高层军官的贿赂和渗透,包括现金贿赂、安排色情服务、赠送礼品、奢华晚宴、以及直接发展 “内线”等等。

        弗朗西斯及其经营的格伦亚洲海洋防务公司由此获得了对美海军在西太平洋后勤业务的垄断地位,通过抬高价格、票据造假等手段,使美军在过去十余年损失了数千万美元(截止目前的估计)。为了使美国航母编队停靠他的港口,弗朗西斯甚至通过在第七舰队和美海军情报机构的内线,获取舰队航线保密信息并影响和改变航线。在2013年被捕前,弗朗西斯还通过其在美军监察系统的眼线与司法部兜圈子。

        此案被认为是近二十年美军已曝光的最大贪腐案,几乎整整一代在第七舰队服役过的现役与退役军官都受到不同程度的影响。

资本主义惹的祸?

        谈起美军腐败,有两种观点比较流行:1)贪腐不可防,这是资本主义体制的必然,尤其军工企业私有化的前提下,趋利暗箱操作不可避免;2)贪腐无法反,在美国的“军工复合体”主导下,没有其他力量能够对千亿规模军费的利益勾结进行制衡。这两种观点不可谓不犀利,但其无视过去半个多世纪美国政-军-商关系的演变,以及美国治理军队贪腐的得失,终不免有失偏颇。

        观点所依托的“资本主义体制”与“军工复合体”都是常态、常量,但在过去几十年里,

        美国的“政-军-商结构”并非一成不变——先后经历了二战后国防工业的“国退民进”、越战后的军队雇佣化、冷战后国防企业合并大潮、9•11后国防合同大幅增长的阶段演进,而军队贪腐的程度也不是一贯如此,而是峰谷相伴的。

        此外,这两个观点假设政客、军头、资本家之间能够达到利益一致和高度协同。其实不然。虽然美国存在“军工复合体”,但绝非铁板一块。无论以军种、政治派系、还是地域来划分,大大小小的“复合体”之间更多是一种竞争关系。

        最后,美国对于军队腐败问题不可谓不重视。军人干政乱市是美国政治文化极度排斥的,对于贪腐的容忍度很低。而一系列制度上的防、反措施,也使得美国军队的贪腐门槛比很多国家高出许多。

        但即便如此,美国军队贪腐却在过去十余年有了抬头的迹象,原因何在?笔者认为,主要是由于9•11后美国国家安全工作重心转移,机制上监管和反腐漏洞增多。与此同时,美军与社会的关系转变以及相应的文化心理影响也强化了这一趋势。

反腐,仅有制度是不够的

        相对其他许多国家,美国拥有更为健全甚至复杂的反腐制度设计。军、政、立法、司法界都有机构对军费使用、项目管理、人事安排等问题进行监督与监察,例如国会相关委员会、司法部、联邦调查局、政府责任办公室、国防合同审计署、国防犯罪调查局、国防部总监察长办公室等等。除了官方机构,美国还活跃着众多以监督政府为重点的非政府组织与智库。

        美国不搞运动式反腐。所谓“反腐高潮”都出现在腐败大案之后,体现为进行相关立法或制度补充。上一波高潮即1986年的“恶风行动”。当时,联邦调查局(FBI)发起对涉及武器装备合同的政府、军队贪腐行为的调查,牵连出通用与波音这样的大型企业,多名中将级别将领被判刑。一时间,美国震惊。随后,美国国会分别于1988和1990年通过《廉正采购法案》和《首席财务官法案》,从供需双方对贪腐渠道做了进一步的限制。

        从之后的发展来看,这两道新保险仍然难以杜绝腐败,毕竟,贪腐也并非只出现在海、空军这样有超大单武器装备合同的军种中。自1990年代以来,陆军和陆战队的基地与采购系统、美军驻外基地、甚至本土征兵系统,都出现了不同程度的贪腐案件。但这些案件被视为个案,也都未引起军中地震,直到“胖子莱昂纳多”落马。

        莱昂纳多•弗朗西斯是美国海军在西太平洋的主要后勤供应商,已向美军提供油料、食品、污水处理及其他服务25年。他在美国海军圈子里人脉极广,被认为是魅力十足且极为慷慨的人物。

        目前,美海军方面涉“弗朗西斯案”的中层军官已有7人被起诉、判刑。疑似涉案的将官尚未受到司法部起诉,但数名将官未通过海军“统一处置局”的审查,已有5名将官受到军内处罚,或剥夺工作权限或受到公开谴责令而被迫退役。司法部没有透露被调查的具体人数。由于所有与弗朗西斯接触过的军官都将被调查,再结合过去十余年美军在西太的总巡航次数(航母打击群、两栖战备群、个别舰船的单独部署,共60余次),估计被调查人数将过百,包括至少10多名将官。加之出于调查需要这些军官均被限制在目前职位,美海军军官团的整个职务升迁、调动系统都受到了影响。

反恐,还是反腐?

        制度反腐为何失灵?第七舰队是怎样沦陷在“胖子莱昂纳多”的手里的?笔者认为,主要问题还是出在9•11后美国的应对上。具体而言,国家安全工作重心的转移导致军内、军外监察力度下降,而军队与社会关系的变化则加强了这一趋势。最终,腐败滋长。

        9•11后,美军进入战时状态,除了反恐,其他一切都变得不重要。腐败问题,包括不合理标价、成本作假、产品替换等等,因人力物力的配置和部门间支持力度不够,而得不到重视。及至2008年,美军总监察长办公室在给国会的报告中承认:虽然全球反恐以来国防合同的数量激增(从1990年代中期的2千亿美元增长至2008年的4千亿美元),但是项目监察的力度却大幅下降,审查合同数量一度比世纪之交时下降近70%。

        在国防合同审计署,积压待审的合同要到2016年才能全部处理完毕——这还是以过去几年最高处理速度来计算,且不包括新增合同。由于监察审计力量不足,五角大楼公开承认其合同管理上存在以百亿计的漏洞。而这漏洞显然不是造成浪费那么简单,政府责任办公室曾在抽查中发现每69个军方合同便有1个存在重大问题

        9•11后,美国军外监察阻力也同样增大。自1977年美国《反腐法案》通过以来,出于“国家安全”的考虑,美国司法部一直在涉及美军的案子上相对保守。在司法部的工作规章中,明确要求考虑“连带效应”。而这种顾忌随着反恐战争的展开也不断强化,进一步削弱了司法部的行动自由。就拿“胖子莱昂纳多”来说,若非他太过肆无忌惮,若非海军在证据面前配合行动,司法部也很难顺利展开调查和拘捕。

        此外,上世纪90年代以来,美军雇佣化的趋势也加大了反腐难度。所谓雇佣化,指的是承包项目由武器装备向服务的转变(如后勤、翻译、分析等工作)。“恶风行动”前后,美军贪腐主要集中在大型武器装备领域,到了反恐时代则向服务市场转移——随着阿富汗和伊拉克两场战争的进行,美军对地方服务市场的依赖增大,监管范围也随之变大,类似弗朗西斯与第七舰队之间这种后勤领域的监察缺口不断增多。

        最后,值得一提的是,9•11后美国社会与军队关系的变化也增加了反腐难度。过去十余年,美军处在社会舆论的 “黄金时期”。虽然深陷阿富汗与伊拉克的“反叛乱”泥沼,但是军人本身并没有受到来自主流社会舆论的谴责。反恐时代的军人几乎只有一个标签 --英雄。主流舆论所渲染的“高大全”形象甚至比二战期间更加纯粹。

        不过,这个“黄金时期”要打上引号,一片“拥军”氛围下难以掩饰的是美军与美国社会的日益疏离——调查表明,美军构成在全国人口中越来越边缘化。“最可爱的人”与其说是一种真实,不如说是主流舆论与军方配合的战时宣传成果,体现了美国民众对于自我道德满足的需求。换句话说,反恐时代的政治需求造就了一种难以质疑军人尤其是道德质疑的环境,这是一种双重的疏远与隔离。这种社会心理背景加大了军队受到充分监督的难度

        运动反腐需要通过制度化来落实激情,而制度反腐则需要改革的魄力来撼动制度惯性。从短期来看,“弗朗西斯案”势必引发美国政府和军队反腐的大动作;中期而言,则会影响到正在进行的美军采购机制改革。长期来看,该案甚至可能改变美军已展开了几十年的雇佣化进程。

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