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市政厅|高密度空间、供水水源……上海须留心的城市安全关键

戴慎志
2015-04-27 19:25
来源:澎湃新闻
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        上海2040年城市总体规划编制过程中,城市安全和防灾是一大战略议题。我们课题组做了此专题研究,分析了国际大都市安全和防灾规划趋势,并提出了上海应关注的灾害,尤其是那些应引起高度重视的关键问题。

        作为国际大都市,上海城市安全和防灾规划应该怎么做?我们首先收集了国内外的国际性大都市规划案例,并从中选取伦敦、巴黎、华盛顿、纽约、洛杉矶、东京、首尔、香港及北京。这九大城市的重要性等级与上海相当,而且它们的城市总体规划(或战略规划)也大都在2010年后编制。我们从规划目标、安全问题、问题原因、对策深度等方面,对这九大都市进行系统总结与分析,以为上海市城市总体规划修编提供借鉴。

        
国际大城市安全和防灾的规划分析汇总,此表由作者制作。

 国际大都市安全与防灾问题梳理        

        通过梳理九大都市规划中的城市安全和防灾问题,并对这些城市规划中出现的安全和防灾问题数量进行汇总及分类,以研判问题和趋势。

        
九个大都市规划中城市安全和防灾问题数量汇总        

        由于全球气候变化,雨洪水成一种普遍灾害;与人体健康息息相关的空气污染、公共健康、传染性疾病等问题成为新的灾害类型,并已引起全球关注;恐怖袭击(包括暴力犯罪),是人为的社会灾害,也成为各大都市普遍遇到的一个问题;而能源危机被不少城市放到中长期发展的安全层面考虑。

        
九个大都市城市安全和防灾问题的分类汇总      

        新型问题的种类已超过传统问题,且新种类越来越多样化。其中,与人体健康密切相关的种类最多,其次是人为社会危害;侧面反映,全球大都市在规划中对“人”的关注都越来越高。

        在与资源有关的新型问题中,供水危机的原因各有不同:比如,纽约管道老化;东京水资源短缺,同时频遭地震影响;北京和首尔则主要是水资源短缺。可见,供水问题具有全球范围内的普遍性。

        这些问题之所以产生,可归为9大因素:地理地质条件、基础设施现状、战争因素、人口密集度、资源有限性、气候变化、城市重要度、城市空间形态、社会局势。共性因素为人口密集程度和气候变化,这对人体健康有极大影响;其中,恐怖袭击、能源危机和供水安全,都属新型问题。特殊因素,如城市空间形态,对城市安全和防灾问题有较大影响;而地理地质条件、基础设施现状、战争因素等因素,主要涉及火灾、风暴、地震、水污染等传统自然灾害。

上海城市安全与防灾问题研判

        综合上述9大因素,针对上海城市的现状条件和环境,进行城市安全与防灾问题的研判:

        在气候变化、人口密集度、城市重要度、社会局势、资源有限性等方面,上海与上述9城市有较大一致性。上海市域面积6340平方公里,2014年全市常住人口达到2426万人,其中,中心城区常住人口密度达24439人/平方公里。如此高的人口密集度,鉴于上海未来人口发展趋势,与人体健康相关的安全和防灾问题,更需密切关注。

        从特殊因素分析,上海濒临黄海,且位于长江入海口,是典型的河口三角洲,由大量泥沙经年堆积而成。一旦发生地震,引起土壤液化,后果将非常可怕;上海属于亚热带季风气候,雨量充沛,特别是每年七八月份,台风、暴雨、大潮通常一起袭来,极易形成风暴雨洪灾害。

        上海及邻近地区位于我国华北构造块体的南缘,是我国中强地震活动区或波及影响区。从历史上看,周边地区发生的中强地震,如东海海域地震,都会对上海造成相对大的影响。上海地区虽不属中国地震频发区,但存在发生中强地震的地质构造条件。而且,地震具有不确定因素,近年来,中国发生的强地震大多发生在中强地震活动区,超出预料。

        由此,上海需要关注的城市安全和防灾问题,包括地震、火灾、风暴、雨洪、供水安全、空气污染、公共健康及传染性疾病、食品安全、能源危机、恐怖袭击、战争与空袭等。其中,有关人体健康的安全问题,以及能源危机、恐怖袭击,应重点预防。

上海最关键的安全与防灾问题

        地铁交通系统

        截至2014年,上海市已形成由14条地铁线路、329座车站组成的地铁网络,2014年3月,上海地铁单日客流量已突破900万人次。根据上海市地铁建设规划,至2020年,地铁线路将增加到21条。届时,预计轨道交通将在公共交通出行量中占60%的比重。上海如此倚重轨道交通,承载巨大客流量,保障人身安全是最关键的。

        首先,地铁站场的安全防灾是首要问题。特别是人民广场地铁站,目前是上海市内客流量最大、空间最复杂的换乘枢纽站,其周边集中了大量的商业、办公和文化娱乐设施,且汇集了轨道交通、常规地面公共交通等多种客运方式,地铁1、2、8号线交汇于此。

人民广场站,三条地铁线交汇。

        人民广场站是最拥挤的站点。该站点有18个出入口,其与内外连接方式各不相同。每天有六七万人进站,十几万人出站,特别是上下班高峰期、节假日,人潮汹涌。为此,尤其需要注重预防拥堵、踩踏事件。安全快速疏散地铁站的人流,是首要任务。

        第二是要增强地铁线路和设施的安全度。例如,目前上海中心城区地铁线路穿越黄浦江、苏州河多达12处。由于上海特定的地质条件,若发生地震,引起土壤液化,造成过江地块盾沟断裂,强大的水压力会将江水高压涌入盾沟,并快速长驱直入地铁之内,其后果不堪设想。因此,需及早考虑地铁过江段的紧急关闭、隔离设施及应急措施。

        此外,还需设置地铁站内的防恐设施及相应措施。

        地下空间

        城市地下空间是城市公共空间的有机组成部分,随着近些年城市对地下空间的快速开发利用,截止2012年底,上海市地下总建筑面积约6000万平米,而地上空间总建筑面积为7000万平米。

        与地上空间相比,地下空间封闭性强,通道有限。地下空间中频发的灾害是火灾和水灾。目前一些地下空间并未达到人防建设标准,有的空间相互缺乏联通,一旦发生突发事件,极易引起人群恐慌,造成拥堵踩踏,也增加了施救难度。

        地下空间防灾已成为一大新的安全问题。因此,今后上海地下空间防灾规划,应思考整理、整合地下空间,使之达到安全标准,并增强地下空间系统的联通性,预防灾害,降低灾损。

        供水水源

        目前,上海已建成青草沙、黄浦江上游、陈行及东风西沙四大水源地。上世纪80年代,黄浦江上游水源地集中原水供应。青草沙水库建成前,黄浦江水源地一直承担着为上海市中心城供应原水的重要使命;但现在,上海市西南五区“一区一点”就近分散的取水格局,使水质和供水保障极易遭受流域水体突发水污染事故的影响。

        
上海四大水源供水量

        此外,目前上海应急库容加上青草沙水库的储存,仅可供给上海市3天的应急水量。为此,上海市政府2014年正式启动黄浦江上游水源地原水工程,该工程计划于2016年底具备通水条件,并在2017年投入运营,届时将为上海市西南地区金山、奉贤、松江、闵行、青浦等670万人供水,提高应对突发性水污染事故的能力。

        避难场所建设

        目前,上海市应急避难场所的供给与需求不十分匹配,这反映在配置数量和空间分布上。从行政区看,普陀区、宝山区、闵行区的应急避难场所资源量,与其相应的需求量之间存在缺口。此外,应急避难场所空间也存在分布不均的问题。

        应急避难场所的布局应遵循“就近避难”原则,应重视社区级避难场所的布局和配置。

        高密度地区

        上海的城市高密度地区包括两类:一是低层高密度地区,以里弄住宅区域为代表;一是高层高密度地区,以商业集中区、CBD为代表。

        例如,上海的低层高密度区代表“田子坊”,是典型的上海里弄住宅区,其建筑基本为2-3层,同时建筑密度极高;改建后的田子坊作为城市更新典范,每天吸引大量游客前往考察游玩,造成了人口高度密集。

        
田子坊

        又如,上海的高层高密度代表陆家嘴核心区,以建筑超高层和高层建筑为主,集中了金融、贸易、商务、旅游、娱乐、高档居住等多种功能,每天聚集大量的办公、商务、观光等人流。

        无论何种类型的高密度地区,一旦发生地震、火灾等灾害,如何快速、有序疏散高度密集的人群,这是极其严峻的挑战。因此,日常的逃生培训和演练是必须的。

        此外,在上海老城区,尤其是里弄住宅区域,火灾隐患较大,且其道路狭窄,消防车很难进入,影响救灾效率。因此,要针对狭窄道路配置专门的小型消防车。

        承灾空间预留

        随着上海市社会经济环境的快速变化,不同的公众对城市中的应急服务需求也逐渐呈现多样化趋势,城市规划应考虑配置不同级别、不同种类的救灾设施,以满足不同人群需要。

        此外,城市规划中应结合全市的地形地貌、资源情况,尽早考虑在市域范围内预留一定承灾空间,增强城市自身的防灾能力。

主要国际大都市规划态势

        纽约

        纽约于2007年开始实施《纽约城市规划:更绿色、更美好的纽约》,2011年进行了修编。该规划的远景是:建成21世纪第一个可持续发展的城市。

        
图来自2007年《纽约城市规划》中文版。

        该规划从人口增长、基础设施、全球经济和气候变化等四个视角,重新审视了纽约所面临的挑战。对土地、水、交通、能源等10方面提出了具体目标,最终落实为127项具体措施。

        其中对风暴、雨洪、供水安全、能源危机、水域污染、空气污染、食品安全等7个问题给予了重点关注。造成这些问题的原因,部分是大城市的通病,比如海平面上升,是全球沿海城市都该考虑应对的;部分原因则是纽约的特殊性,比如纽约的地铁,大多大开挖修建,对地面环境影响较大。

        该规划针对每一个安全问题,提出了较为详细的应对措施,制定行动计划,落实到具体部门,给予相关的考核指标。

        伦敦

        2011年7月,大伦敦政府颁布《伦敦规划:大伦敦空间发展战略》,规划期限至2031年。该规划主要从两个方面对城市安全问题提出了较为详细的应对策略:

        一是应对气候变化。由于大伦敦有着较为丰富的河流水系,因此,对洪水的防范规划是重点。规划围绕可能出现的洪水危机提出针对性的规划限制条件。

        
伦敦河流密度,雨洪防灾是重点,图来自大伦敦政府网。

        二是营造居住空间与环境。伦敦作为英国的首都,对犯罪和恐怖袭击的预防也必不可少。规划对犯罪预防、安全保卫提出了具体的指导,比如增加街区防卫设计,消除居住区监控视线盲点等。

        东京

        东京上一版本的规划是《10年后的东京》(2006-2016),规划实施至中期即2011年3月,日本遭遇大地震、大海啸。东京政府为应对地震的重击,进行了规划修编,即《2020年的东京:跨越大震灾、引导日本的再生》。这两版规划,都对城市的安全和综合防灾有足够的重视,地震被列为规划八大目标之首,即“建设具有超强抗灾能力的城市,使得东京具备让世界信赖的城市安全性能。”

        
图来自日本东京都政策规划省。

        规划重点针对风暴、雨洪、沙土灾害、供水安全、暴力犯罪、能源危机等灾害,以历史事件为基础,进行数据分析和现状研究,其战略规划提出了非常详尽的应对措施,并从公共政策、空间措施、工程措施、行动计划、法律保障等各个层面进行严格要求以保障执行。

        首尔

        《首尔2030城市总体规划》是对2006年版首尔规划的修订。该规划提出了首尔的城市安全和综合防灾的重点为公共健康、能源危机、供水安全、空气污染。首尔的人口密度很大,人均拥有的绿化率很低,因气候变化,城市生态环境也受到极大挑战。公共健康问题由此也较为严重。

        
        首尔规划设定五个生活圈,城中圈“强化历史文化特色和国际竞争力”;东北圈“强化自足,创造就业”;西北圈“创新文化产业”,系统进行居住区管理;西南圈“培育新兴产业”,发展为舒适生活区;东南圈,强化商务商业功能。图来自上海市城市规划设计研究院。

        首尔规划提的是“幸福城市”,它注重满足市民的心理需求,为此,在问题确定过程中,进行了大规模的公众调查和访谈,鼓励市民参与和提建议。政府从公共政策、空间措施、行动计划三个角度,进行对策研究,建立评估指标,以实现目标。

        香港

        2007年10月香港规划署发布《香港2030:规划远景与策略》。该规划属于全港发展战略,它关注的城市安全问题,可归纳为:空气污染、维多利亚港及其他水域水质问题,传染性疾病和公共健康。

        该规划主要通过公共政策的公布和引导以及空间规划调整进行,并落实到行动上。比如,为防止传染性疾病,香港主张新区采取中低密度开发,鼓励优质城市设计,促进空气流通。

        (作者系同济大学建筑与城市规划学院教授、博导,本文由蒋晓娟依据作者3月30日在同济城市规划设计研究院讲座上的发言整理,内容经作者审订)

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