迈向全球科技创新中心|上海版“全球科创中心”战略要点

        2015年，建设“全球科技创新中心”成为上海市一号课题，但“创新”并非只是上海的任务。在国家层面，2015年5月，国务院发布《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，将“万众创新”定性为“富民之道与强国之举”。在国际层面，鼓励创新早已成为各发达国家的核心战略。

        以美国为例，奥巴马政府早在2009年便提出了全方位的“创新战略”（Strategy for American Innovation），认为美国未来的经济增长与国际竞争力将取决于创新能力。“创业美国计划”（Startup America）应运而生，此可谓美国版的“万众创新”战略。作为美国最大的城市，纽约市2015年4月发布了新的十年发展规划（One New York City: 2014-2025），明确了继续保持“全球创新中心”（Global Capital of Innovation）的城市发展定位。

        由此可见，上海正在参与一场以“创新”为主题的国际竞争。

        不妨把上海与纽约做一横向对比。在这两座城市所在国家的“创新战略”中，政府与市场的角色定位如何？纽约作为“全球创新中心”，有哪些历史经验以及最新政策？上海要建“全球科技创新中心”，又有哪些战略要点？

政府与市场在创新过程中的角色定位

        “创新”具有多元内涵，主要包括技术创新与制度创新。而究竟由谁来主导创新？在创新的主体方面，存在一定争议。

        美国的“创新战略”，将创新界定为“个人与社会组织形成新的想法并将其付诸行动的过程”。由此，政府不应成为创新活动的主体。然而，这绝不意味着应推行“无政府主义”；实际上，政府应当成为创新的“促进器”。当市场无法通过自身的能力实现有效的创新活动时，政府才应“协助私人部门实现创新活动”。

        具体而言，政府的协助体现在两个方面：持续更新的公共投资模式，建立保护创新的市场规则。

        首先，科学合理的公共投资将弥补市场的不足。以基础科学研究为例，短期内，它难以带来直接的商业回报——但长期而言，基础学科的突破将带来全行业创新能力的飞跃。这使得私人部门常常缺乏激励去进行投资。这时，政府资金应有效介入，支持相关研究。其次，政府应确立科学合理的市场规则。例如，对创新而言，知识产权的保护至关重要。否则，创新实践者的劳动成果将被轻松复制；创新活力将逐步丧失。

        有人可能有疑问，政府持续更新公共投资模式与市场规则的活动，不就是“制度创新”么？美国的“创新战略”，为何没有将政府列为创新活动的主体？2006年诺贝尔经济学奖获得者埃德蒙.菲尔普斯做出这样的解释：“没有哪个国家的政府能够从零开始，创造一整套制度和价值观，以产生自主创新所需的经济活力。在很多方面，我们的制度和文化是通过企业家、金融家和用户们的试错（及衰败）演化而来的。”因此，有效的公共投资模式与市场规则的活动，也是源于私人部门创新成果与活动的积累。对政府而言，其对市场的协助应被理解为“持续改革”：利用市场创新的成果，结合市场创新的变化，及时调整政府的服务。

        以气象监测为例，美国政府及时把握市场创新，调整公共服务与产业发展的战略布局。冷战时期，美国与前苏联政府主导的“航天竞赛”，某种意义上推动了人类对太空的探索，也提升了气象监测的科技水平。冷战结束后，航天事业的民用市场迅速发展。美国国家航空航天局（NASA）以及国家海洋与气象局（NOAA）选择向洛克希勒.马丁等公司购买专业的大型气象卫星——这种气象卫星的体积相当于小型房屋。然而，NASA与NOAA因此不得不承受巨大的卫星建造与运营开销——气象监测成本占到NOAA年度预算的一半以上，这使NOAA的实际卫星发射进度落后于计划数年。

        随着互联网技术与经济的蓬勃发展，大数据产业的潜力逐步浮现，创新随之产生。“天空盒子”（Skybox Imaging）是一家硅谷的创业公司。它获得了9100万美元的风险投资，建造一批迷你型的气象监测卫星，体积只有普通冰箱那么大。与洛克希勒.马丁等行业巨头所奉行的注重硬件、注重一次性生产效益的商业模式不同，天空盒子注重对卫片价值的挖掘，即看重长期效益。迷你卫星的发射成本大幅低于传统卫星，其拍摄的高清卫片不但可满足气象监测的需求，还能为华尔街的分析师们提供精确的市场数据——例如沃尔玛购物中心露天停车场的汽车数量。类似的公司在硅谷已蔚然成风，包括PlanetIQ、GeoOptics、SpaceX（该公司的创始人为特斯拉的缔造者：埃隆.马斯克）等。

        一方面，市场的技术创新，即从大型卫星到小型卫星的转变，需要NASA与NOAA为之改变传统的管理制度。另一方面，市场的制度创新，即从一次性建造到数据挖掘的转变，又为NASA与NOAA的实际问题提供了解决路径。

        于是，NOAA选择大刀阔斧的“改革”。2014年，NOAA宣布将积极探索气象监测领域全新的公私合作模式。在数据获取层面，积极与创新的卫星公司达成高效的卫星发射计划，降低数据成本，集中资源投入到市场缺乏激励的科研领域。在数据共享层面，积极与创新的云技术公司合作，将每日沉淀的20TB的数据以高效的途径向公众开放（其价值被估计为美国GDP的1/3）。在数据使用层面，NOAA与NASA、商务部等机构，确定了科学合理的数据使用规范，既保证公共安全与个人隐私，又维护信息自由开放。

        

        美国气象监测行业的发展，有力支持了美国政府“创新战略”对创新主体的界定。市场是创新的核心引擎，“天空盒子”这样的创新企业是其中的主体。创新将带来新的技术与制度。政府并非创新主体，却是创新活动的促进器。正如NOAA结合“天空盒子”等创新企业的技术与理念，对数据获取与共享机制实施管理革新，政府应把握市场的创新成果与变化，积极改革，以使公共投资与市场秩序能更好地服务于市场的创新活动。

上海版“全球科创中心”的战略要点

        由此，在创新过程中，市场是主体，政府是促进器。对上海而言，“全球科创中心”战略的基本逻辑是：各级政府应积极把握市场中的技术与制度创新，不遗余力地加强公共管理机制的改革，激发“万众创新”的活力。

        1）改革传统的公共投资模式，公共财政资金不直接参与创业培育。

        随着互联网经济繁荣，新兴产业带来了丰富的创业机会；同时，传统行业被加速颠覆，亦形成了显著的创新创业需求。大城市高昂的物业成本，成为创业的重要壁垒，迫使许多创业者（尤其是年轻人）选择离开，前往创业门槛较低的农村与县城。淘宝村与淘宝县的蓬勃发展，是这一趋势最好的印证。为了扶持创业活动，大城市往往选择由政府主导建设孵化器、加速器与创业苗圃。然而，公共资金直接参与的创业孵化活动，通常收效欠佳。

        上海已经开始改革“政府主导创业”的开发模式，逐步认可民间自发形成的众创空间。2015年3月，上海市众创空间联盟（行业组织）成立；民间孵化器（创业咖啡等）也被纳入政府购买服务的范畴。上海市还鼓励行业领军企业、国有大中型企业、科研机构等社会主体建立新型孵化器，并积极开展对相关孵化器的评审工作。毋庸置疑，上述改革措施为民间众创空间的发展提供了更广阔的空间。

        不过，政府在很大程度上仍旧扮演裁判员的角色；科技创新资金的使用仍旧带有强烈的行政色彩。例如，民间的众创空间，很大程度上需经过政府的“专家评审”，才能被纳入扶持体系。

        在培育“众创空间”的过程中，上海应继续强化“产业基金”模式的运用，即政府作为一般出资人（非首要出资人）享有与股权相搭配的权利。平台的筛选、项目的投资、产业的培育与园区的开发由专业运营商完成。

        在上海嘉定区，利用旧厂进行改建的3131创意产业园即采用此种形式进行开发，获得显著成效。园区的运营由专业的创业项目专业咨询管理机构完成。创业基金既可源于政府，也可源于市场；创意产业的职业投资人与经理人负责招商；专业的基金管理公司设计投资方案；专业的企业咨询公司跟进，提供管理咨询服务。园区运营者对入园企业不收取现金管理服务费用，而是以微股权置换的方式（2%至4%）与入园企业形成利益共同体。如此，不仅能提供比政府更好的产业孵化服务，且有较强的激励，可令其从事长期可持续运营。目前，3131创意产业园已成功培育了“齐家网”（大型装修、建材、家居产品交易平台）、“驴妈妈旅行网”等知名新型垂直电商。

        与上海类似，纽约高昂的物业成本，迫使许多有才的年轻人前往中小城市从事创新创业活动。为吸引这些人回到纽约，纽约市提出了相应的方案：减少政府规划条件的约束，深化创投基金的公私合作，释放市场打造众创空间，践行共享经济的活力。

        以纽约时报为例，其将曼哈顿的总部改造为“众创空间”。随着互联网经济繁荣，新媒体如雨后春笋般出现，令纽约时报面临严峻挑战。尽管纽约时报推出了跨平台的阅读软件，但行业中的搅局者，也在不断实践新的媒体传播形式。比如，Buzzfeed有意淡化媒体门户软件的概念，利用twitter等社交平台的账号发展“自媒体”，在降低成本的同时，增加新闻的质量与推送效率。

        面对这种冲击，纽约时报推出“时代空间”项目（timeSpace）。凡是来自纽约本地的创业企业（关注手机应用、社交网络、视频制作、电子商务、广告技术等领域），并获得首轮种子基金，便可以报名参与。入选的企业将获得纽约时报提供的25000美元贷款、4个月曼哈顿黄金地段的办公空间使用权以及与世界顶级的记者、设计师、开发员、产品经理等面对面交流的机会。纽约时报将根据创业企业的发展情况，联合政府与市场的母基金追加投资，或直接成为创业企业的客户。目前，该项目已经进行了两期，累积为6家创业企业提供了相关支持。

        

        2）通过更好的市场规范，减轻创业企业的负担，尤其是小微创业企业。

        首先，应确立科学合理的市场规则，可进行相应革新，消除潜在的创新动力所面临的阻力。

        上海应积极探索建立与各行业发展现状相搭配的市场规则。目前，知识产权保护与企业/个人资质管理的规则需要及时更新。

        对创新个体与创业企业而言，维护创新成果的知识产权存在显著困难，需要政府积极作为，维持良好的市场秩序。2014年12月，7位城市规划与历史文化研究者在网上开展联合维权，抗议某大型门户网站对其新媒体作品的抄袭，要求该门户网站停止一切的侵权行为。该门户网站最终采取删除侵权文章的方式草草了事，仅邮件保证不再侵犯相关作者的版权。但实际上，如果每一位原创作者的新媒体作品都需要如此维权，那么创新将难以为继。

        随着我国整体职业技能水平的提高，尤其在上海等大城市，以企业资质管理为主的规则，阻碍了市场创新。上海应力争走在全国前列，撤销不合时宜的企业资质管理机制，采用以个人资质考核为主的行业管理规范。例如，在一些行业，个人执业资格、水平认证等体系已相对健全。但企业资质仍是获取业务的前提条件，这就造成靠“资质”经营而非靠“技术”竞争的困境：一方面，创新的才能，受到体制的束缚；另一方面，市场中千篇一律的方案，也难以满足实际需求。

        其次，应精简行政程序与规范，提升行政效率。

        上海部分郊县具有更多优惠条件，这让企业选择在郊县注册，而若企业在城区从事实际经营，就会面临双重的行政程序。因此，应积极还原公平竞争的市场环境，减少企业面临的行政程序——需要让上海各区按照自贸区的标准提供高效率的行政办事流程，而非把自贸区变成新的“政策高地”。

        上海已率先实践“三证合一”的改革，建设了以“上海发布”为代表的微博与微信公众号，并组建了专门的科技创新综合管理部门“上海市科技创新中心”，开辟了“一门式”服务体系。但相关服务的用户体验有待提升。以上海市科技创新中心所提供的政策查询服务为例，网站上存在多个不同的查询端口；各类扶持政策往往以部门归类，缺乏“以用户为导向”的体系安排。

        

        上海需进一步利用市场中的创新GIS技术，增强公共服务能力。力求提供更加便捷的“一站式”（同一地点；同一网站）的企业注册、信息查询等服务。国外相关借鉴很多。以美国新奥尔良市为例，为促进内城更新，市政府改革了内城中衰败土地的信息公开机制，从以往繁琐复杂的人工查询，变为直接简便的智能查询。借用市场中成熟的GIS技术，内城所有衰败土地信息被清晰展现在地图上，用户点击每一个点位，即可获取该幅土地的具体信息。这方便了潜在的投资者获取市场信息与决策。

        

        此外，上海可参考纽约对互联网经济的理解，从全行业层面改善行政效率。在纽约，互联网时代的经济发展特征，得到了更透彻的理解。互联网技术打破了各个行业的边界，例如线上与线下产业交融。因此，行政效率提高应面向全行业。在最新的十年规划中，171页的内容里，仅有1页直接提到“全球创新中心”的战略定位。绝大部分内容勾勒了纽约未来的公共服务的改革目标及其措施：促进经济持续增长，维护社会公平正义，提高城市发展的可持续水平，增强城市面临各类危机的韧性。

        

        纽约最新的十年规划还特别强调所有类别小企业（100雇员以下；不仅是高新技术企业）的重要意义。其中认为：纽约的创新创业是一个有机的体系。尽管52家财富500强企业在纽约落户，但数量众多且内容多样的小企业才是纽约的魅力所在。小企业不仅为纽约提供了一半以上的私人部门就业机会，也是创新的活力源泉。没有普通市民平凡的创业机会，就难以产生天才的创业成就。

        目前，纽约市民在兴办小企业与日常经营的过程中遇到了过多壁垒。为此，纽约提供了这样的解决方案：首先，综合多个部门的职权，精简行政机构（实体空间+虚拟网络地址），更高效地处理营业执照的申请，并提供充分的相关信息。其次，小企业主处理罚单等事宜必须在一个行政空间（实体空间+虚拟网络地址）就能完成。再次，积极帮助小企业掌握相关市场规则。在正式的督查以前，对小企业进行“试检查”，帮助其经营更加合乎规范，减少出具罚单的必要。最后，将相关的市场规范信息以多语言的形式提供给各个族群，以保证所有小企业及时了解市场规范。

        3）深化土地市场改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用（而不是绕开市场直接创新），促进社区连接度的提升，支持创新活动。

        目前，上海市在城市更新与工业用地的开发过程中提出“全生命周期管理”的方案：在土地出让过程中“带规划方案”出让，要求土地受让人严格按照政府规划要求进行统一开发，实现全过程、精细化管理。表面上，这样的土地出让模式能保证政府规划的落实，减少恶意炒地的可能。然而，如此精细化的土地管理将损害市场创新。

        在城市更新的过程中，政府的精细化管理，意味着原有社区自主治理的能力的降低，不利于草根阶层成长。同时，一旦市场条件发生波动，土地使用者难以做出及时反应，需要等待政府规划条件的改变。2014年，欧洲155名市长在参加布隆伯格慈善基金会的“市长的挑战”研究项目时，将“如何实现人与人之间的有效联结”作为城市创新的核心议题。比起精细规划的高档写字楼与住宅区，经过合理改建的传统社区，因其社区联结程度较高、使用成本较低，会对创新更加包容。因此，城市更新的主体应当是居民与社区；政府只应起到协助作用。

        在工业用地的出让过程中，土地产出率、投资强度等经济类控制指标与创新的精神相违背。创新离不开“容错”。不是每个创业企业都能获得成功；一定数量的失败才能换来创新的成功。严格的土地产出率与投资强度，将直接挤出创新创业企业。上海目前的土地产出率、投资强度等经济类考核指标的管理逻辑，更适用于钢铁等投资强度大、土地产出率高的重工业项目。因此，工业用地的出让应摒弃繁琐的经济类控制指标，寻求通过市场化改革提升资源的配置水平。

        谈及美国的创新，“车库文化”（相对粗放的土地利用模式）为人们熟知。实际上，纽约的“街坊文化”（相对集约的土地利用模式）同样具备创新活力。对于人地关系紧张的上海而言，应积极参考纽约的“街坊文化”，改革土地利用模式，让街坊社区——尤其是历史文化内涵丰富、社会包容度较高的内城社区——焕发自主创业创新的活力。

        在纽约，城市更新与郊区土地开发曾由政府主导。从1930年代至1960年代，纽约的“总建筑师”罗伯特.摩斯开始组建了一系列具有独立财权的公共利益公司，开展大型现代工程建设。他笃信现代工程技术与精英审美，为纽约建设了通达的高速公路与高架桥网络，以及大量现代化的公园。某种意义上，当时的纽约市政府作为创新主体，直接依赖摩斯的智慧进行城市管理与建设的创新。而1960年代中期，随着简.雅各布斯《美国大城市的生与死》的发表，以及系列草根运动的兴起，摩斯的声望与权力显著衰落。此后，纽约迎来新生，草根阶层重新成为创新的主体；政府权力收缩，还原为创新活动的促进器。

        在摩斯的城市更新过程中，政府直接主导的创新活动“意外地”损害了公众利益。在摩斯的部署下，公共资金被大量倾注到高速路与高架桥的建设中，地铁等公交建设陷入停滞。大量历史建筑与完整社区被推土机“连根拔起”。草根阶层从摩斯的推土机下挽救下来的格林威治村，现在正是孕育创新的土壤：混合土地利用（一层商铺；以上为住宅）；多元文化包容（LGBT咖啡馆）。这些元素被视为孕育创新的有利条件，它们在很大程度上是由草根自发创造的。

        

        在郊区土地开发过程中，类似问题同样存在。以法拉盛.梅多斯-科罗拉公园为例，其前身是煤渣倾泻场。在《了不起的盖茨比》中，这里被称为“煤灰谷”。摩斯决心从纽约的版图上抹去这块污点。于是，他先后主导了两次世博会，彻底改变了“煤灰谷”的面貌。1964年的世博会上展出了个人电脑、可视电话等“未来”产品。主办方相信先进技术能够构建一个和平的未来世界，就好比公园的命运一般——从城市的污点变成世界瞩目之处。

        

        但讽刺的是，摩斯所预期的7000万游客数量最后沦为空想；项目收益远不足以弥补巨大的成本开销。世博会后，这座拥有精美雕塑、喷泉、草坪等设施的大型公园（363公顷）并不受纽约市民待见。

        

        直到2000年之后，随着拉丁美裔移民的增加，公园才逐渐获得新生。摩斯规划的大量草坪，成为新移民挚爱的足球场地。傍晚时分，公园内就出现人们踢球的身影。周末公园内人头攒动：既有亲朋好友间的足球游戏，也有业余球队的相互比拼。公园游客的增加，带来了小型零售的活力，促发了“平凡的创业”。家庭式的食物推车纷纷出现，提供可偿付的饮料与食物。

        

        2012年，纽约市政府开始考虑建设专业足球场馆（吸引职业球队）以及大型购物中心（提高开发强度）的可能性。这引发了公园附近居民的激烈反对。他们的理由是：这座公园的活力源于这些新移民；专业球场的建设将形成价格壁垒，挤出这些热爱足球但经济条件较差的新移民。

        笔者曾亲自造访该公园，听取当地居民对自己社区的理解：“整个法拉盛地区的人口构成十分多元：这里既拥有纽约最新的‘中国城’，也有摩斯兴建的公共住房，其中有大量黑人，还有传统的混合居住的历史街区。尽管一般舆论把法拉盛看作‘藏污纳垢’之地，但我们把这样的‘多元’视为财富，希望能存续这份精彩。”草根阶层对外来移民保持高度的接纳，实践着多元的创新，让一座死寂的公园焕发生机，并带来了就业的显著增长。

        可见，雅各布斯所推崇的街坊邻里中的草根文化，有如种在推土机前的鲜花。这朵花在纽约生机勃勃，深深扎根于普通市民与市政府的心中。纽约市最新的十年规划中如是表述：“当纽约客们积极参与到城市发展并在他们的政府当中获得充分话语权；同时，政府积极听取他们的意见并做出更优的决策时，纽约的运转将达到最佳状态。”

总结

        对现代城市而言，创新并非一个全新的热门话题。尽管互联网技术与经济的繁荣正给城市带来史无前例的机遇与挑战，但这不意味着政府可以采用最新的技术与理念直接主导创新。创新是一个永续的过程，新的技术与制度成果将不断涌现。因此，上海版“全球科创中心”的战略，必须清晰认识到：市场才是创新的主体；政府只应成为创新的促进器，坚持深化改革。

        对政府而言，改革一定是“痛苦”的。改革意味着，政府的权力受到更大限制；政府的公共服务能力需要极大提升，需要利用更少的行政资源提供更优的公共服务。值得警惕的是，政府常常陷入“虚假改革”的陷阱：看似使用了新技术与新制度，但实质是政府直接主导创新，利用更加复杂繁琐的政策自我赋权。

        上海版“全球科创中心”战略应深化对互联网技术与经济特征的认识，与“上海2040”等远期规划有机衔接，全面提升公共服务能力。不仅要推动高、精、尖的创新创业，还要激发小而美乃至平凡的创业活力。

        具体而言，上海应着力推进政府在公共财政、市场规范以及土地市场管理方面的改革，打破制约市场创新的主要枷锁，从而规范公共投资、减轻企业负担、释放“街坊文化”的创新活力，最终促进“万众创新”的战略目标实现。

        （作者系城市战略规划师）