温州模式30年|“温州模式”的政府角色探索：有限有为有效

        1985年5月12日，《解放日报》头版头条刊发题为《温州33万人从事家庭工业》的长篇报道，并配发评论员文章《温州的启示》。这是“温州模式”首次见诸媒体，被公认为是“温州模式”横空出世的标志。

        自此，“温州模式”不仅成为打开温州这个创造了无数改革奇迹的“潘多拉盒”的“钥匙”，更是解读与剖析以发展市场经济为价值取向、以全民富裕为最终诉求的中国改革的最典型样本。

        习近平总书记在浙江工作时曾指出：“温州作为国家和浙江省多项改革的‘试验区’，是个敢于创新、善于创新的地方，是个能出经验、出好经验的地方。”他要求：“我对温州有一个很大的希望，就是希望温州把这部创新史继续写下去，探索新的规律，创造新的业绩，总结新的经验，为全省带好头，为全国作示范。”

        值此“温州模式”30周年之际，澎湃新闻（www.thepaper.cn）策划了这组专题报道，从多个角度探寻身兼“改革先锋”与大众创业、万众创新“中国模范生”双重身份的温州带给当下全面深化改革的启示。以下是“政府行为篇”。        

        2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。这份意在推进政府治理现代化的文件，吸纳了浙江在权利清单制度探索上的一系列经验。

        浙江是全国首个在网上完整晒出省级部门权力清单的省份，权利清单也是浙江新一轮改革的最大看点与亮点之一。这一由曾在温州担任市委书记的温州籍省长李强力推的工作，希望通过“最急迫、最重要、难度也最大”的政府自身改革，限制政府权利，重塑政府与市场、社会的边界，“用政府权利的减法换取市场和社会活力的加法”。

        在浙江改革开放史上，对“什么才是正确的政府行为”的探索，一直贯穿始终，是与民营经济发展并行的又一主线，其中尤以作为“浙江模式”雏形与缩影的“温州模式”最为代表。

        30多年来，从改革开放第一个10年的“无为”，到1990年代初以“质量立市”、打造信用温州为起始的“适度有为”，再到进入新世纪后的一系列强势主导之举，争论可谓广泛，探索亦富有成效。在“有形之手”的伸缩之间，温州一跃成为中国民间财富的最大集聚地。

        “无论是温州还是浙江、全国，改革的内生动力从来不缺，最关键的是激发民间创业创新活力的制度供给。”曾担任过温州市委政策研究室主任的温州市经济学会会长马津龙告诉澎湃新闻，“温州模式在创造浙江经济奇迹的同时，印证着制度变迁与经济发展的相辅相成：当政府厘清权力边界，不再扮演‘全能者’角色，由此放手激发出的大众创业、万众创新活力，将催生一个姹紫嫣红的全新世界。”       

从“打压者”到“无为”的维护者       

        如果说温州的执政者一开始就知道自己应该怎么办、明白政府如何发挥有效作用，显然是不确切的。事实上，在面对“姓资”还是“姓社”的意识形态拷问时，温州改革开放初期的执政者，最初都是以“打压者”姿态出现在温州民众面前的。

原温州市委书记袁芳烈（1929—2009）

        1981年8月，当时浙江最年轻的副省长袁芳烈调任温州市委书记。他的使命是“治乱”。年初，中央领导有过批示，督促浙江省委彻底解决以乱著称的温州问题。省委给袁芳烈的指令很明确：迅速解决温州从所有制到班子、治安的所有问题。

        袁芳烈后来承认，自己是带着对个体、私营经济的偏见到温州履新的。他上任后最早着力扶持的也是国有经济。

        但光唱意识形态的高调填不饱肚子，“温州问题”的根子在于经济，老百姓要吃饭。 沉重的现实彻底转变了袁芳烈对温州经济的原本判断。1982年12月，他决定召开由农村专业户和重点户代表参加的规模盛大的温州市“两户大会”。一直饱受非议、怀疑甚至莫名遭逮捕的“两户”们被戴上“大红花”，袁芳烈在会上大声宣布了发展商品经济的鼓励措施。

        就这样，曾自称是“割资本主义尾巴的高手”的袁芳烈与危险的温州人坐在同一条板凳上。

        效果立竿见影。1984年、1985年，温州经济实际年增长率在20%以上，财政家底也翻了一番，全市经济翻转成个体、私营企业的天下。也就是在1985年5月，“温州模式”的概念首次见诸媒体，并引发持续关注。

        1985年12月，董朝才接替袁芳烈调任温州。跟袁一样，他也是带着“对资本主义的天然警觉”上任的。临去温州前，省里的负责同志再三嘱咐董朝才：搞活国有企业，把温州引导到正确轨道上来。

        还是跟袁芳烈一样，董朝才到温州的第一件事就是走出政府大院下乡调研，“看看狡猾的温州人究竟是怎么走资本主义道路的”。

        但在花了3个多月时间，看了几十个乡镇、上百家国有企业和农民家庭作坊后，在改变温州和被温州改变的激烈较量中，董朝才摈弃初衷，得出了“老百姓想干的事，不去阻拦；老百姓不想干的事，不去强迫”的结论。他甚至还撰写了一篇被人称为“温州的资本主义宣言”的文章——《试论国家集体个人一起上的必然性和国营经济的主导作用》。

        从袁芳烈到董朝才，生动显现了改革前期温州政府官员层面的基本姿态：顺应民众突破计划体制束缚而喷涌的活力，同时顶住来自各界的巨大压力，“放任自流”、“不设限”。

        这种并非出于天然改革觉悟的放手放任，从客观上纵容了民营企业“杂草丛生”、快速壮大，为温州民营经济发展撑起了精神层面的“保护伞”。这一几乎完全置身于企业运营、市场活动之外，在管理上并无大的作为，信奉“不管就是保护”的执政姿态，日后被总结为“无为而治”。

原温州市委书记董朝才

        在传统计划经济体制的藩篱中，这样的执政哲学彰显了可贵的政治良心。2005年11月，董朝才在其撰写的《坚持改革试验，大力促进温州民营企业发展——我在温州工作5年回顾》回忆文章中说：“回顾我在温州工作5年的历程，我深深感到，坚持改革试验，既艰难，又有风险……我可以说是在争议中坚持工作，在工作中忍受争议。 ”

        袁芳烈后来也公开表示：“‘无为’也是‘为’，甚至‘无为’比‘为’更加需要勇气和魄力。”

政府“觉得自己应该做点什么了”       

        进入1990年代，尤其是1992年邓小平南巡讲话发表之后，温州遭受的政治高压有所缓解。“胆子再大一点，步子再快一点”，如何加速经济增长成为全国范围的第一基调。

        继续放任自流、无为而治肯定是不行了。“觉得自己应该做点什么”的温州官员几度尝试探索，企图为市场经济环境下的政府角色重新确立行为“坐标系”。梳理这一时期的温州政府行为的演变脉络，大抵经历了两个过程。

        起初，政府曾想扶持部分企业，结果发现效果并不理想，他们开始认识到政府主导经济值得质疑。所以1990年代的最初几年，温州政府在总体产业指导方面作用仍非常有限。此时，政府的“无为”是一种主动的自觉的无为，“有为的无为”。

        1990年代中后期，温州政府已逐渐成为一个较为成熟的政府，其有所作为表现为一定限度下的“有为”，也就是无为的“有为”：政府工作重点是抓好企业发展十分需要、而单一企业又无能为力的基础设施建设等外部投资环境的改善。同时，政府不参与企业运作，而是设立一条标准线，一旦达标，企业均可获得政府在技改等方面的支持。标志性行动是1994年“质量立市”战略的高调出台，这被认为是温州政府行为中最具里程碑意义的转折点。

        “质量问题”是背负着原罪发展起来的温州的切肤之痛。1980年代中后期，劣质温州产品在全国范围如过街老鼠般被动挨打。那段时光，温州的市长经常收到一些莫名其妙的邮包，打开则是愤怒的消费者寄来的一双双温州产的破皮鞋。一位南昌消费者还附上一张小纸条：“放纵伪劣皮鞋生产的温州市市长应当即刻切腹自尽，以谢国人”。

        1994年5月10日，意识到问题严重性的温州市委、市政府大张旗鼓地召开“质量立市”万人誓师大会。会场上的巨幅标语触目惊心：“质量是温州的生命。质量上，则温州上；质量下，则温州衰”。同年，温州颁发了全国第一部有关质量立市的地方法规——《温州质量立市实施办法》：3年时间内，温州主要产品的质量必须达到省内平均水平；5年时间内，达到国内先进水平；8年时间内，达到或接近国际水平。

        沉疴为之一扫。1995年，温州产品质量抽检合格率达88.9%，超过全省平均水平1.27个百分点。至2000年底，全市28个产品获省级名牌，4个产品获中国驰名商标。

        对于这一时期的政府行为，原温州市长钱兴中曾这样解释：本着“不该管的事要少管、不管，对该管的事要认真管好”的思路，积极寻找“有所为有所不为”的“适度政府”定位，不断矫正政府自身的“坐标”，努力正确地发挥作用。

        政府在行政干预上有意识的退出，催生的最大成果是，以“民间力量代言人”姿态浮出水面的市场化中介组织——行业商会在该时期集中崛起。它们与地方政府的行为定位形成良性互动，承担许多政府不该管、管不好、管不了的事，至今仍是温州社会自治的主要建设性力量。引人关注的是，“温州经验”已被浙江当下的新一轮改革所汲取，其打造“有限政府”的关键一环，即是将很多政府管理权利与职能转移给社会组织。

        地方政府权力体制与民间市场力量的逐渐合拍，不仅改变了整个制度体系与社会土壤，也冲击着温州官员的“官本位”意识。从1990年代起，温州官员辞职经商开始屡见不鲜，并在本世纪初潮涌至峰顶。

        2003年4月，时年45岁的温州市副市长吴敏一和另一位副市长、52岁的林培云，以及56岁的市政府秘书长何包根、副秘书长王运正同时辞职下海；同年9月，刚在2月从温州市长转任浙江省政协常委的钱兴中也选择辞官，去了香港嘉里集团中国有限公司。1个省辖市如此之多的政府要员同时辞官，在地方政坛尚属首次，这一度被视为中国社会从“官本位”向“财富本位”转移的标志。

“放手给我们，民企一定可以飞得更高”       

        但官员下海的“温州现象”在到达顶峰之后迅速归于沉寂。2008年，曾著有《权变：从官员下海到商人从政》的知名媒体人章敬平在回访温州下海官员时发现，采访他们比当年“难得多”，“多数人不愿意接受采访”，即使出于礼貌和他坐到一起说了几句，也不希望自己的故事见诸报端。章敬平解释说，极少数人是因为看淡了官场商场云起云落，多数人是因为不满意自己的境遇，自认为惨淡无光，无颜见江东父老。

        实际上，整个社会也在不知不觉中慢慢生变。进入新世纪后，经历了长期高速发展的温州经济似乎疲态尽显，发展速度一度由全省之首跌至末位。从外部环境看，则是市场经济出现退潮。“这很大程度上导致官员集中下海的销声匿迹。与此同时，报考公务员的竞争激烈度却在屡攀新高。”温州市经济学会会长马津龙表示，相比下海，留在机关仍可获得优厚的待遇和社会资源；另一方面，在市场上获得成功的难度却越来越大。

温州本土著名经济学者马津龙

        为收复深受民营经济不振之累的GDP增速，政府的施政逻辑开始反转，他们强势出手，试图主导各种资源要素的配置，但温州经济始终难见起色。相反，民企生存愈加举步维艰，实业利润日薄西山，民资大量外流，企业成了融资平台，关于“温州模式”衰落甚至消弭的质疑经久不息。纠结至2011年，终于以一场大规模的民间债务危机“报复”肆意挥舞的有形之手。

        2012年的温州政府工作报告披露，高端要素在温州仍难以集聚，产业“低小散”格局没有根本改变，中小企业融资困难，实体经济发展存在不少突出问题。

        难题交到了2013年6月履新温州市委书记的陈一新手中。

        2013年12月23日，上任后半年，陈一新在温州市委十一届五次全体（扩大）会议上，全面阐述自己的执政主张：“温州模式”没有过时，仍具活力，要坚定不移地把“温州模式”发扬光大。他表示，要把坚持和发展“温州模式”作为彰显温州改革特色的主题，因时而动、因势而动、因实而动，紧紧抓住机遇，继续解放思想，率先破除制约民营经济发展的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，最大限度地把准入门槛打开，放开一切可以放开的领域，放活一切可以放活的要素，让创业创新创造的能量充分释放。

        在此之前，与浙江新一轮改革的起始点——行政审批制度改革同步，温州开始全面清理规范行政审批事项。2013年8月，温州市政府本级设定的非行政许可审批事项全部归零，成为浙江省审批事项最少的城市。

        2014年，温州市级部门行政权力从12723项减少到4168项，精减幅度居全省前列，其还在浙江力推的“四张清单”（政府权力清单、责任清单、企业投资项目管理负面清单、财政专项资金管理清单）之外，首创了政府职能向社会组织转移的“第五张清单”，首批167项政府职能、170项购买服务事项公布实施。为防止“一放了之”，温州还率先制定了责任清单，建立健全事中事后监管等制度，倒逼推动政府管理从以审批为主向过程监管转变。

        与此同时，温州还着力推动一直被诟病为“低小散”的“温州模式”再创新，促使该市企业、产业以及城市的转型。例如，针对温州小微企业占98%以上、70%以上小微企业没有自有厂房的现实，将小微企业园建设作为战略举措，引导前者走集聚集约发展之路。其目标是，3年建成104个小微企业园，可提供生产研发用房2400万平方米。

        “温州政府的本轮改革再次传递了一个信号：努力当好有限、有为、有效的政府，把握‘有所为有所不为’的时、度、效，让市长当好‘服务员’，让企业在温州如鱼得水。”马津龙说，实际上，温州模式的成功并不是政府干预经济的结果，而是政府的行为本身就是一个市场化的、放松管制的过程。在稳定的社会环境中，明确有为和无为的范围，让企业家在适度宽松的约束下与政府良性互动，从而促使实体经济更加健康快速地发展。

        “我们最看重的其实不是政府给了多少扶持政策，而是能否创造更多的发展空间和更公平的竞争规则。”温州著名企业森马集团董事长邱光和认为，“放手给我们做，民企一定可以飞得更高。”

        政府自身改革再度如火如荼的同时，温州官员“下海”再度出现。2014年7月，38岁的温州平阳县副县长周慧辞职下海，这距离2003年以吴敏一为代表的温州官员辞职“下海潮”已过去11年，周慧也成为了这期间有证可查的首个主动辞职的温州县级官员。

        一边是政府主动清除阻碍民企活力的各种壁垒，改善民营经济生存环境，一边是以周慧为代表的体制内优秀人才的再次主动流动——在长期观察温州的浙江本土著名学者胡宏伟看来，若民营经济能在此良性循环下发展，温州或将迎来继上世纪90年代“黄金十年”之后的又一春。