“控烟斗士”杨功焕：烟草专卖局领导控烟，怎么能控好烟？

        1张个人罚单、146家单位被责令整改，这是被称为“史上最严控烟令”的京版控烟条例实施首日的成绩单。

        接连几天的新闻似乎都与控烟有关。5月31日是第28个“世界无烟日”；6月1日，《北京市控制吸烟条例》正式实施。

        这一次，北京市共出动卫生监督执法人员1007人次，深入党政机关、医院、学校、宾馆等重点单位开展监督执法和抽查。据统计，在全天的执法过程中，共劝阻违法吸烟55人次，处罚个人违法吸烟行为一起，罚款50元。

        控烟行动也在微博、朋友圈刷了屏。其实不止是北京，截至目前，中国已有超过20个城市新出台或修订了无烟环境法。

        这些行动都来自一个迫切的现实。据世界卫生组织（WHO）统计，中国现有吸烟人口约3.5亿人，占世界吸烟总人口的三分之一。相应地，中国也是最大烟草受害国之一，每年至少有100万人死于与烟草相关的疾病，约有7亿多非吸烟者受二手烟危害，其中包括2亿多儿童。

        其实，在2003年，中国签署加入WHO《烟草控制框架公约》时，就曾承诺在2011年1月9日前采取积极有效的政策，在室内公共场所、室内工作场所防止公民接触烟草烟雾，并广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助。

        因此，被称为“史上最严”的《北京市控制吸烟条例》，实际上是中国履行承诺的一个步骤。然而，对于此次北京“最严控烟令”，人们还有诸多疑问。

        北京机场取消吸烟室，在飞机延误、候机等长时间内，“烟民”们怎么办？此前各地都已实施相应控烟令，为何这次被称为“最严”？“最严控烟令”是否能落实，处罚条款能否施行？市民拨打热线举报违法吸烟后，执法人员是否能火速赶到现场给予处罚？……

        作为卫生系统曾经的一名高级官员，曾任中国疾病预防控制中心副主任、全国控烟办公室主任的杨功焕，对此次京版控烟令给予了极大肯定，并对以上疑问做出解答。

        杨功焕在为控烟工作奔走了数载后，如今已回归学者身份——中国医学科学院、北京协和医学院基础医学研究所教授、全球控烟研究所中国分中心主任。她被称为“控烟斗士”，曾参加全球烟草控制框架公约谈判、曾对中国控烟不力频频“开炮”。

        “可以说，这次在公共场所和执法上都是最严的，涵盖了所有公共场所、工作场所。”同时，杨功焕坚持认为，目前中国控烟路上最大的拦路虎是烟草专卖局，“让卖烟的来控烟，怎么能控好烟？”        

【对话】

        澎湃新闻：为什么说这次北京控烟令是“史上最严”的？

        杨功焕：有的城市的“控烟令”出台比较早，没有规定工作场所，没有包括如办公室等在内。北京这次不一样，现在来看，北京室内所有公共场所、工作场所都禁止吸烟了。同时，还把室外人群所在的活动场所，如小学、幼儿园、中学、儿童医院、妇幼保健院等，还有一些文物场所，如故宫、颐和园等，还有如公共汽车等候站等人比较密集的室外区域，都规定不让吸烟。

        从规定中不准吸烟的场所来看，基本涵盖了所有室内公共场所、工作场所，从这一点来说，北京的条约和其他城市相比，确实很严格。

        第二点，这一次的执行机制，还有在对广告以及向青少年售烟的监管方面上都和《烟草控制框架公约》接轨了，所以被大家认为是“史上最严”的控烟条例。 

        澎湃新闻：北京机场的吸烟室都关闭了，在遇到长时间候机或航班延误等情况下，“烟民”们该怎么办？

        杨功焕：既然作为出台的条规，肯定要严格执行。对于机场来说，不能例外。

        一方面，机场可以考虑设置室外的（吸烟）场所。严格来说，打火机不允许被带入机场，从道理上看，机场是不可以吸烟的。另一方面，如果遇到延误几小时的情况，可以从另一个角度看问题，比如“烟民”们可以通过戒烟厅度过这些时间，正好成为帮助戒烟的时机。

        室内吸烟肯定不行。在法规讨论的过程中，机场、办公室都是大家讨论得很多的场所。这一次，北京所有可能开口子的地方都没开，因此，这次的法规非常严格。 

        澎湃新闻：此次“最严控烟令”在执行上和以往其他城市的有何不同？

        杨功焕：其实，大家说执行上有难度，并不是全盘否定过去地方上的法规执行不力。实际上，现在深圳也有比较好的执行机制，从去年3月1日到现在一年多，深圳罚款数量也很多，也表明深圳的执行机制运作得很好。上海的法规中虽然没有包括工作场所在内，有些欠缺，但应该说也有一定的执行力度。

        北京才开始执行，在一年后能否执行得很好，还需要证据说话。但从现在来看，北京市的安排实际上是由政府领导的，有健全的值班队伍、公民守法、信息透明、公开监督，从这四个层次保证了执法的有效性。同时，执法机制也是清晰的。

        公民可以举报、监督，但如果打电话到12320却没人接，或者12320得到信息却没有转给执行部门，又或者有劝阻吸烟义务、权力的场所负责人、经营者和服务人员却不劝阻，这就无法执行下去。

        所以，必须所有环节都在工作、运作，那么人们守法的意识就会越来越高，法规的执行就会越来越好。

        守法是个动态变化的过程。如果政府执法过程中有人抽烟没人管，慢慢地，法规的权威性、神圣性就没有了。我们很多行政法缺乏这种权威。所以，在这次控烟令执行过程中，我们看到政府在行动——如果场所经营者不劝阻吸烟就会被罚款；老百姓打电话到12320，12320会把信息告诉执行者，还可以在公共平台上公布；人们可以看到哪些场所、地方执行得不好。在这个过程里，就会逐步树立法规执行的权威。

        这是一个渐进的过程。只要在行动，就希望这个法规执行得越来越好。 

        澎湃新闻：保证执法机制有效性的四个环节，其中怎么运作？

        杨功焕：第一是执法队伍。北京市卫计委的监督部门是主要执法队伍，同时还有公安、工商、消防、城管等部门，配合广告、火灾等问题，这些部门都有执法权，但主要是北京市卫计委的监督部门对公共场所违法情况进行监管。

        其实，更主要的是，每一个部门、场所的负责人、经营者都负有监督、劝阻的义务。如果不履行这个义务，单位是要被罚款的，最高可到10000元。这是第二个环节，非常重要。因为执法人员不可能遍布任何部门和机构，主要靠机构来管理。比如在我的研究所里，有人抽烟，我们所长有义务告知机构内部，所有办公室都不能抽烟，发现抽烟者，首先从教育、批评的角度来确保不能再抽。

        第三、民众的监督。民众发现有人抽烟，可以告诉对方不能抽；如果自己不去劝阻，可以告诉场所负责人或服务人员，如果服务人员不去劝阻就违法了，民众可以把这个信息举报到12320平台。这个平台并不意味着，这里有人抽烟，就立马过来执法，但可以搜集到这个地方、餐厅有多少人举报，可以重点去检查。

        第四、监督平台。平台会把汇集到的信息定期公布，让信息透明。比如北京还有哪些地方违法，今天收到多少张举报单，有多少个举报电话，通过微信收到多少照片……现在还不知道会以怎样的方式公布，但北京市卫计委会定期公布执行情况。

        这四个环节做得都不错的话，就会形成一个良性循环，有助于大家守法。虽然，现在不可能一实施条例，就马上没人抽烟了，但关键取决于政府在行动，整个社会在行动，这会使守法率越来越高，执行越来越好。 

        澎湃新闻：送烟酒在中国是一种重要的社交手段，这会否阻碍控烟令执行？

        杨功焕：在十年、二十年前，这种传统还很浓郁，打招呼时，送一支烟就好说话了。但这几年已经改变了很多。整个社会的宣传，包括无烟婚礼、无烟两会等活动，也在改变大家的意识。

        但更重要的是，大家知道了烟草对健康的危害很大。其实在这一点上，我们还做得还不够。因为，很多国家在烟草对健康危害的宣传上，会把可怕的图片放在烟盒包装上。而中国的烟盒仍很漂亮，无法引起大家对吸烟危害的恐惧。

        我觉得，中国的控烟实际上是有很多措施相互支持、补充的。目前，比较突出的一个问题，就是如何改变烟盒包装。把包装改变了，可能有更多人意识到吸烟是个不可取的行为，不仅在公共场所、办公场所不要抽烟，最好在自己家也不要抽，最好戒烟。这才是我们希望看到的。

        澎湃新闻：对比其他国家的控烟、禁烟管理，我国与他们有何差距？

        杨功焕：应该说，中国进步很大。但如果横向比较，中国还有很长的路要走。

        比如，在控烟关键的措施——烟草加税加价上，全世界平均烟税基本达到了价格的65%，世界卫生组织推荐的烟税是价格的70%，而我们5月加价后，也只到55%左右；在广告上，这一次修改的广告法还比较先进，基本做到了全面机制，但还没有把赞助、促销包含进去，在其他法规中有待进一步完善。而且，我们的烟盒可能是最不恐怖的。

        尽管北京这次在公共场所禁止吸烟上确实是“史上最严”，但是，要知道，即使是俄罗斯、印度、巴西这些人口大国、吸烟大国，也已经（对控烟）全国立法了。我们的全国立法法规还在进行中。

        简单这么对比可以看到，中国确实进步很大，但为什么其他国家要用这么严的法规推动控烟呢？就是因为，所有人都意识到烟草带来的危害很大。我们现在的相关疾病也呈井喷式出现，这对医改、医疗费用逐渐上升、整个社会家庭劳动力的损失都非常大。所以，控烟实际上是非常符合成本效益的措施，为什么不做呢？我觉得，中国还需要进一步强化烟草控制措施。 

        澎湃新闻：我国关于控烟的立法已在进行中？

        杨功焕：公共场所禁止吸烟的法规还在进行中，不是所有的。今年4月的广告法修改，从烟草法规的管理上来看，还是做得不错的。 

        澎湃新闻：对于国家烟草专卖局的职能，很多人提出质疑，一方面它肩负立法和敦促禁烟工作的重任，另一方面却又要承担增加生产销售、促进烟草产业发展的职责。这是否矛盾，怎么能很好地履行职责？

        杨功焕：我认为，国家烟草专卖局实际上是想卖烟，它在控烟履约领导小组里负责控烟这部分工作，事实上是会有阻碍的。

        比如，我们的烟盒包装是世界上最不可怕的，谁负责？就是烟草专卖局负责。2008年，它发了一个以履约之名、实际上阻碍公约执行的条规，就是境内烟盒包装管理暂行办法，现在烟盒包装就是照着这个规定来的。将近十年都不做改变，为什么？因为老百姓知道了抽烟的真正危害就不抽了。

        我觉得，烟草专卖局不应该在控烟领导小组里。

        澎湃新闻：在您看来，目前我们控烟最大的拦路虎是什么？

        杨功焕：就是国家烟草专卖局在控烟领导小组里。如果它不在小组里，履约的这些措施不由它说了算，我想，中国的控烟措施会进展得更快。不要让一个卖烟的来管控烟。

        当然，我觉得，国家领导人还是比较支持控烟的。但在各级政府里，不少官员认为，在烟草经济和烟草控制之间，往往还是一个需要平衡的问题。可是，如何把控烟放到更重要的位置，以人民健康为主要目标，才应是我们社会发展的目标。如果没有了健康，发展经济的目的是什么呢？