中国版QE？行政摊派？五问2万亿地方置换债券

        经国务院批准，财政部10日对外宣布，第二批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度已经下达，加上今年3月下达的首批1万亿元额度，意味着今年已批准置换债券额度达到2万亿元。

        为何要发行地方置换债券？发行置换债券是中国版“QE”吗？定向承销方式是“行政摊派”？……针对社会关注的热点问题，记者采访了有关部门的相关负责人和专家。

为何要发行地方置换债券？

        “发行置换债券是规范地方政府债务管理的既定政策安排。”财政部相关负责人表示。

        2014年8月，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。地方政府存量债务是新预算法实施之前形成的，通过发行地方政府债券进行置换，是规范预算管理的有效途径。为此，2014年9月，国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行地方政府债券置换。

        中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说，当前，经济下行压力大、地方财政收入增速持续放缓，发行置换债券，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于缓解当前地方偿债压力，优化债务结构，降低利息负担，腾出更多资金用于支持重点项目建设。

        以前，地方政府在融资平台举债模式下，支付的是企业举债成本，政府信用的市场价值未能合理反映，而根据测算，每发行1万亿元置换债券，可为地方每年节省利息支出500亿元左右，发行置换债券可有效降低地方政府举债成本和全社会融资成本。

        财政部负责人还表示，地方政府债务资金主要用于公益性基础设施建设，项目周期一般在8至10年，而地方政府通过融资平台举债的存量债务周期在3年左右，发行置换债券，有利于合理匹配债务期限结构。

发行置换债券是中国版“QE”吗？

        有观点认为，地方政府债务置换计划是中国版的“QE”，是宽松货币政策的体现，会对当前的流动性产生影响。

        央行有关负责人表示，商业银行的贷款置换成地方政府的债券，在商业银行的资产负债表上表现为资产组合发生改变，由贷款变成了债券，在这个过程中不涉及中央银行进行流动性投放。

        该负责人说，将符合条件的地方债纳入到部分货币政策操作工具的质押品范围，只意味着地方政府债与国债、政策性金融债等金融产品一样，获得了抵押品的资格，并不意味着中央银行将因此开展相对应特定额度的流动性投放。因此，发行地方政府置换债券不能误读为量化宽松。

        财政部有关负责人介绍，2万亿元的置换债券额度，主要是根据2013年审计署审计公布的政府债务存量中今年要到期的债务规模，为18578亿元，剩余部分可以用于偿还审计确定的其他政府债务本金。

定向承销方式是“行政摊派”？

        根据政策安排，地方置换债券可以采取公开发行和定向承销发行两种方式。采用定向承销方式的，由地方财政部门与银行等特定债权人按市场化原则协商。有观点认为，这有“行政摊派”之嫌。

        财政部有关负责人介绍，定向承销发行是市场化的发行方式，有明确地簿记建档发行规则，地方政府和投资者应按照市场化原则在平等自愿基础上就债券利率水平和认购数量进行协商。

        清华大学经济管理学院副院长白重恩说，发行地方政府债券置换存量债务，在发行环节吸收的流动性，偿还环节又释放出来，因此，没有改变市场整体流动性需求。定向承销发行方式还能够有效减少对市场流动性的结构性影响。

        财政部负责人介绍，从近期发行结果来看，已定向发行的地方债，由于暂时不能在银行间市场进行现券交易，流动性弱于公开发行的地方债，其发行利率高于公开发行的地方债利率，基本反映了市场化定价的结果。

高利率置换低利率让银行“吃亏”？

        在此次地方置换债券发行中，有观点认为将高利率贷款置换为低利率贷款，银行是“吃亏”的。对此，专家和市场人士认为，要综合各个因素来看：

        经营风险上，地方债由省级政府纳入预算，统筹偿还，其信用明显高于融资平台公司贷款，特别是低层级融资平台公司贷款，以地方政府债券置换贷款，实际是降低了银行经营风险。

        税收上，银行的贷款利息收入需要缴纳所得税，而地方政府债券利息是免税的。如扣除免税因素，地方债与贷款之间的利差明显缩小。

        资本占用上，融资平台贷款的风险权重是100％，而地方债的风险权重是20％，投资地方债可大幅节约银行的资本占用。

        流动性上，将定向置换债券纳入部分政策操作工具的抵押品范围，意味着地方债与其他政策性金融债一样，获得了抵押品的资格，其流动性要优于贷款。

在建项目会出现资金链断裂吗？

        有观点担心一些在建项目可能会出现资金链断裂风险。对此，财政部负责人介绍了在建项目后续融资的相关制度安排。

        事实上，为确保改革平稳过渡，防止资金链断裂，国务院已经明确，对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款。

        根据规定，对融资平台公司在建项目，区分存量和增量依法合规进行后续融资。存量方面，对2014年12月31日前已签订合同并已放款的在建项目贷款，合同尚未到期的银行要按照合同约定继续发放贷款，合同已到期的银行可与地方政府、融资平台公司协商修订借款合同，合理确定贷款期限；增量方面，优先采取政府和社会资本合作模式，不能采取的，由地方政府依法发行政府债券解决。

        此外，财政部在下达2015年新增地方政府债券额度时，明确要求新增债券资金要用于国务院确定的重点方向，优先用于保障在建公益性项目后续融资。

《财政部有关负责人就下达第2批置换债券额度有关问题答记者问》

        2015年6月10日 来源：财政部新闻办公室

        经国务院批准，财政部下达了第2批地方政府债券置换存量债务（以下简称“置换债券”）额度。近日，财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题接受了记者采访。

        问：请问下达第2批置换债券的背景是什么？

        答：发行地方政府债券置换存量债务是规范地方政府债务管理的既定政策安排。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。地方政府存量债务是新预算法实施之前形成的，通过发行地方政府债券进行置换，是规范预算管理的有效途径。为此，2014年9月21日，国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，简称43号文）明确，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行地方政府债券置换。

        发行地方政府债券置换存量债务也是稳增长、防风险的重要举措。当前经济下行压力加大、地方财政收入增速持续放缓，发行地方政府债券置换存量债务，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，腾出更多资金用于重点项目建设。

        为贯彻落实新《预算法》和43号文有关规定，经国务院批准，财政部于2015年3月下达了第1批10000亿元置换债券额度，近日下达了第2批10000亿元置换债券额度。

        问：请问第2批置换债券如何发行？

        答：为切实指导地方做好置换债券发行工作，在总结地方政府债券自发自还试点成熟经验的基础上，我部印发了《关于印发<地方政府一般债券发行管理暂行办法>的通知》（财库〔2015〕64号）、《关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》（财库〔2015〕83号）等文件。针对地方政府存量债务的不同特点，为进一步丰富地方政府债券发行方式，我部与人民银行、银监会联合研究印发了《财政部 中国人民银行 银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库〔2015〕102号）。

        按照上述文件规定，置换债券可以采取公开发行和定向承销两种发行方式。采用定向承销方式发行置换债券，由地方财政部门与银行等特定债权人按市场化原则协商，进行定向承销。不采用定向承销方式发行的置换债券，仍采用招标、公开承销等方式公开发行。

        目前，一些地方在开展第1批置换债券发行工作时，已经按要求采取上述发行方式，债券发行总体平稳顺利。需要说明的是，江苏省作为2013年地方债自发代还、2014年地方债自发自还试点省份，债券发行基础相对较好，今年地方债发行额度也较大。为做好今年地方债发行工作，江苏省积极筹备，原定于4月23日发行首批债券。但由于当时我部与人民银行、银监会正在积极研究采用定向承销方式发行地方债置换存量债务问题，为做好公开发行与定向承销之间的政策衔接，江苏省主动推迟了债券发行。在财政部等三部门印发通过定向承销方式发行地方债文件后1周左右，江苏省通过公开方式完成了首批债券发行，金融机构参与踊跃。

        问：请问如何确保第2批置换债券资金偿还存量债务？

        答：第2批置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金；优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。

        为加强债券资金管理，我部在向各地下达债券额度时严格要求：一是置换债券中的一般债券和专项债券必须分别纳入一般公共预算管理和政府性基金预算管理。二是采用招标、公开承销等方式发行的债券资金置换存量债务时，本级财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门要共同签订协议，明确还款金额、还款时间及相关责任等，由各级财政部门严格按照财政国库管理制度有关规定、协议规定和偿债进度直接支付。采取定向承销方式发行的债券资金置换存量债务时，不涉及资金流动，也不会存在挪用的情况。三是要求置换债券偿还存量债务严格逐笔对应到2013年政府性债务审计确定的存量债务项目，省级财政部门要认真统计置换债券偿还存量债务的分项目情况，并报财政部预算司、国库司及财政部驻各地专员办备案。四是要求省级财政部门和财政部驻各地专员办加大监管力度。对违规组织债券发行、改变债券资金用途等行为，要依法依规严肃处理。

        问：请问对在建项目后续融资有什么制度安排？

        答：为确保改革平稳过渡，防止资金链断裂，43号文明确，对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款。

        为全面落实43号文要求，近日国务院办公厅转发了《财政部人民银行 银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号），就妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题提出意见。明确：对融资平台公司在建项目，区分存量和增量依法合规进行后续融资。存量融资部分，对2014年12月31日前已签订合同并已放款的在建项目贷款，合同尚未到期的银行要按照合同约定继续发放贷款，合同已到期的银行可与地方政府、融资平台公司协商修订借款合同，合理确定贷款期限。增量融资部分，优先采取政府和社会资本合作模式，不能采取政府和社会资本合作模式的，由地方政府依法发行政府债券解决。

        上述规定与43号文一脉相承，严格界定了在建项目后续融资的总体要求、适用范围和重点任务，有利于依法合规积极支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，切实满足实体经济的合理融资需求，有效防范和化解财政金融风险。

        此外，我部在下达2015年新增地方政府债券额度时，明确要求新增债券资金要用于国务院确定的重点方向，优先用于保障在建公益性项目后续融资。