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中国境外国资总量不少于12万亿,监管复杂流失案例频发

《国资报告》微信公众号
2015-06-15 22:11
来源:澎湃新闻
财经上下游 >
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        6月15日,官方披露,中国境外国资规模已不少于12万亿,因管理存在复杂性,流失案例频发。

境外国资不少于12万亿

        在今年全国两会上,全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜称“央企境外资产基本上未进行过国家审计”。一石激起千层浪,海外国资究竟有多少,近年来发展速度如何?国企海外风险该如何防控?这些资产究竟该如何审计和监管?

        由国资委主管,国资委新闻中心、中国经济出版社主办的杂志《国资报告》微信公号6月15日发文称,编辑部历时近一个月查阅相关资料,进行基础性分析和研究,并联系了相关部门、涉外律师事务所及关注国企境外资产的专家学者,对以上问题进行了深入分析和解答。

        《国资报告》记者调查统计发现,目前,境外国资总量已不少于12万亿元。一方面由于境外国资的规模越来越大,另一方面由于境外国有资产管理存在着复杂性,因此,也就不断有国资流失的案例发生。

        文章称,中国的境外国有资产会更加庞大,可能被侵蚀的风险也会越来越大,必须从现在起着手系统地构建针对境外国资的常态化监管机制,以有效防止境外国有资产流失。

如何计算出12万亿规模?

        长期以来,中国的国有企业特别是中央企业是对外投资的主体,通过日益频繁的对外直接投资和海外并购等方式,形成了巨额的境外资产。尤其是自2009年之后,大量国有企业前往国外“抄底”,境外国有资产增长更加迅速。

        中国企业联合会和中国企业家协会联合编著的《中国500强企业发展报告》显示,“2011中国100大跨国公司”海外资产总额约3.25万亿元。此后的“2012、2013中国100大跨国公司”的海外资产分别为3.82万亿元、4.5万亿元,以接近17%的速度增长。

        到2012年年底,中国海外资产最大的47家央企,海外资产总规模已经达到3.8万亿元,海外收入达4万亿元,员工总人数达到44.8万。这47家央企海外资产总量占到全国最大的100家跨国公司海外总资产的85%,成为中国企业走出去的绝对主力。

        在“2014中国100大跨国公司”榜单中,100家中国公司的海外总资产达到5.24万亿元,增长比例接近16%,国有企业的总数量已经增长至84家。其中,中央企业首次达到50家,海外资产约为4.5万亿元;民营企业共16家,海外资产约为2593.2亿元。

        国务院国资委公布的数据显示,截至2014年底,绝大部分中央企业都在境外(含港澳地区)设立了分支机构,这些机构遍布在世界150余个国家或地区,资产总额已经达到38.7万亿元。而在国资委监管的中央企业纯境外单位中,资产总额、营业收入、利润总额已分别达到4.68万亿元、4.49万亿元和1200亿元。

        除了110多家央企在境外的巨额资产,地方国企境外资产也颇具规模,仅在“2014中国100大跨国公司”榜单中的34家地方国有企业,其海外资产已经达到4757.8亿元。

        除此之外,国有控股金融机构的境外资产规模更加庞大。根据中国银行业协会发布的《2013年度中国银行业社会责任报告》显示,截至2013年底,18家中资银行业金融机构共在海外51个国家和地区开设了1127家海外分支机构,总资产超过1.2万亿美元,按照现有汇率,折合人民币7.45万亿元。

        因此,仅从上述所涉及到的境外国有资产来说,这一总量已经是一个超过12万亿元的天文数字。

国资近年来为何加快走出去?

        近年来,中国企业加快对外投资步伐的原因是什么?

        对此问题,中国企业联合会研究部副主任缪荣分析,一是由于国内市场的竞争日趋激烈,有些海外市场的竞争强度相对较弱;二是一些产业资本需要拓展更大的国际市场来实现规模和范围经济;三是为了回避日益提高的贸易壁垒,不得不选择在海外投资;四是为了增加资本的灵活性和套利机会,主动优化资本的区域配置。

        国有企业的国际化进程大致可以分为几个阶段?都有什么特点?

        清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希告诉记者,改革开放以来,中国国有企业的国际化进程大致可以分为三个阶段,各有其特点。

        首先是“初步尝试”阶段,即改革开放到20世纪90年代中后期,国有企业随着竞争实力的增强,开始自发地走出国门。比如20世纪90年代初,首钢并购秘鲁铁矿企业,开始时争议非常大,后来随着铁矿石价格升高,目前来看,收益还可以。

        第二个阶段是本世纪初以来的“大举进军”阶段,国有企业改制后实力逐渐增强,以及随着中国加入WTO、中央政府积极实施“走出去”战略等大背景,国有企业开始加速走出国门。这一阶段国企走出去既取得辉煌成绩,同时问题也存在很大问题,面临着诸多风险。其中有些投资或经营失败导致国有资产流失的案例非常惨痛,损失很大。

        当前是第三阶段,可以称为相对成熟和冷静阶段。近几年来,随着中国经济放缓,国企对外投资更加趋于理性。比如,在“高铁外交”背景下,为了避免在国际化竞争过程中出现相互拆台、互相打架等现象,促成南北车合并成中国中车,也将中央企业的国际化影响力推向了一个新的高度。

海外国资有何管理特点?

        这么庞大的境外国有资产究竟该如何进行有效管理?都有哪些特点?

        东北财经大学经济与社会发展研究院副院长庞明川接受《国资报告》记者采访时指出,一般来说,境外国有资产的管理主要有以下特点:

        第一、双重性。即境外资产必须同时接受投资国(母国)和投资所在国(东道国)的双重管理。

        第二、国际性。境外资产是经过最初的国际贸易进而演化为国际投资形成的,在经营管理过程中,主要依托国际市场的发展,进而带动国内外向型经济更好更快地进入国际市场。

        第三、灵活性。境外资产主要是投资主体在跨国投资的过程中通过参与国际市场竞争而形成的,为适应国际市场竞争,投资者在投资决策、资金投入、投资方式和投资地区选择等方面都必须具有高度的灵活性。

        第四、复杂性。主要体现在经营管理上的复杂和所面临的外部环境的复杂等。

境外国资流失“五宗最”

        一方面是由于境外国资的规模越来越大,另一方面是由于境外国有资产管理存在着复杂性,因此,也就不断有国有资产流失的案例发生。

        清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希认为,首先,海外国有资产流失是由于一些国有企业盲目进行扩张而“饥不择食”,吞下许多难以下咽又弃之可惜的海外项目,尤其是一些资源类项目。其次,是为了搞形象工程和面子工程,为了走出去而走出去,明知有风险仍要仓促上马。再次,是国有企业内耗严重,例如南车北车竞标的时候互相拆台。另外,管理层腐败也会导致巨额海外国有资产损失。

        文章还列出境外国资流失的五大案例。

        1.“最草率”的仓促上马:波兰A2高速公路项目

        过程:波兰A2高速公路工程是波兰政府公开招标的项目,中海外联合体于2009年9月中标其中A、C两标段,总长共49公里。这是中国公司在欧盟地区承建第一个基础设施项目,但由于中海外提出的报价只有波兰政府预算的52%,曾一度引来低价倾销的指责。2011年5月,因为中海外没有按时向波兰分包商支付货款,后者拒绝继续向工地运送建筑材料,最终造成工程从5月18日起停工。2011年6月初,中海外最终决定放弃该工程,并赔偿1.885亿欧元。

        反思:随意的投标体系。中海外急于进入欧盟基础设施市场,制定了低价中标的策略,希望利用中国廉价劳动力的优势降低成本,并通过工程中途变更抬高价格获取利润。殊不知预想的劳动力低成本优势并不存在,在施工过程中原材料又不断上涨,而波兰又是个财政相对透明的国家,工程制度也很健全,容不得中途加价,这使得中海外的如意算盘落空。国企走向海外时急功近利的现象很严重,最终成了自己给自己下套,搭上了大量国资换来一次深刻的教训。

        2.“最遗憾”的经营失策:中航油陈久霖事件

        过程:2004年12月,中航油(新加坡)公司首席执行官陈久霖接受警方对中航油巨额亏损案的刑事调查。此前,陈久霖闯荡海外市场7年整,遭遇了冰火两重天:一个因成功进行海外收购曾被称为“买来个石油帝国”的石油大亨,却因从事投机活动而造成企业近5.54亿美元的巨额亏损;一个曾引领亚洲经济潮流、年薪490万新元的“打工皇帝”,却因在期货市场的违规操作而接受审判。

        反思:成也萧何败也萧何。曾任中海油CEO的陈久霖只用了7年时间,就把中航油(新加坡)公司从一个半死不活的海外国企经营成风靡亚洲的石油帝国。但在此之后,陈久霖由于对期权油价判断失误,在一夜之间从顶峰跌落谷底。完全不顾市场趋势而进行逆向操作,其代价只能是既坑了自己又搞垮了一家上市公司。这颇有些“成也萧何败也萧何”的意味。

        3.“最内讧”的恶性竞争:南北车的海外竞标

        过程:自2000年分拆于原铁道部下属的中国铁路机车车辆工业总公司之后,中国南车和中国北车一直在明争暗斗。2011年,在土耳其的机车招标项目上,中国北车刻意压低价格,与中国南车竞争,最终使得该项目被韩国公司抢走。一年后,在阿根廷政府机车外包项目上,南车欲报一箭之仇。首轮竞标中国北车报价230万美元/辆,比国外阿尔斯通等竞争对手的报价性价比更高,因此有望中标。然而,中国南车却开出127万美元/辆的“超低价”,最终从中国北车手中抢下了总额近10亿美元的订单。

        反思:同根相煎何太急。中国南、北车在海外的恶意竞争以及互挖墙角,致使原本可观的项目利润就这么无声无息地打水漂了。国资委研究中心主任楚序平曾在第四届国际投资论坛上发声:“以前在国外老乡见老乡,两眼泪汪汪,现在是他国遇老乡,两眼露凶光。这种竞争导致国家的利益大量丧失。”正是如此,这种各自为战的恶性竞争让中国企业在国际谈判中十分被动,最终不得不采取低廉的报价或者接受昂贵的价格,致使国资大量隐性流失。

        4.“最无奈”的审批僵化:五矿等痛失发展良机

        过程:2005年,五矿公司向国家某部门申报,以20多亿美元收购加拿大有色金属巨头诺兰达公司,但是有关部门认为该项目风险大、可行性研究不充分,对项目申请不予批准。结果第二年诺兰达公司的价值翻了一番,上升到50多亿美元,五矿因此痛失发展良机。无独有偶。2006年,上海宝钢为参与高端钢材市场竞争,拟就近低成本利用澳洲铁矿石和焦炭建设宝钢广东湛江钢铁基地,总投资近700亿元。然而,项目直到2012年5月才获批准,此时国际钢材市场已经发生翻天覆地的变化,宝钢的只能在产能严重过剩的市场上居于更加不利的地位。

        反思:僵化的审批机制。央企属于公众委托经营企业,不仅负有国家经济安全的责任,更负有让全民财富增值的义务。可是,却因为某些部门僵化的审批程序,大大降低国有资本的运转效率,致使国有资产长期难以增值。市场瞬息万变,而有关部门的审批机制却对其不管不顾。机遇稍纵即逝,如何提高审批效率,如何在强化监管与激活市场经济活力之间拿捏得当,如何在控制投资风险与谋取国资效率最大化收益之间寻找平衡,考量着有关部门的智慧和担当。

        5.“最腐败”的管理漏洞:薄启亮中饱私囊

        过程:作为主管中石油海外业务的中石油天然气股份公司副总裁,同时也是中国石油海外勘探开发公司总经理的薄启亮,曾是整个中石油最大的实权派,其负责的海外业务占据中石油的半壁江山。薄启亮利用亲朋好友在海外项目中寻租,中饱私囊。据媒体披露,薄启亮的哥哥通过代理人开设公司,专门负责中石油海外业务材料采购。中石油80多个海外项目,80%都是该公司的材料,每年收入在200亿左右。2014年5月16日,中纪委监察部通报,中国石油天然气股份公司副总裁薄启亮涉嫌严重违纪,正在接受组织调查。

        反思:用监管堵住制度漏洞。长期以来,由于中石油在海外资产监管上存在着严重的制度漏洞,致使薄启亮之流能在并购、采购等项目上假公济私,寻租自肥。通过成立关联公司自己与自己做生意,致使国有资产落入个人腰包。而境外代理又衍生敛财“猫腻”,很多海外项目是以私人名义操作的,但投入的资金是国家出,不少项目最后就真成了私人的了。这成为国企海外机构某些心术不正者的生财之道,又往往令人难以发觉。自身的贪婪加上制度上的漏洞,给薄启亮之流打开贪腐和堕落之门。

境外国资管理存在哪些问题?

        东北财经大学经济与社会发展研究院副院长庞明川认为,近年来国企尤其是央企的境外资产在总体上运行良好,但是,也存在一些深层次的体制因素以及企业自身的原因等,严重影响境外国有资产的保值增值乃至资金安全。

        首先,从政府层面上看,(1)多头管理、缺乏完善的境外投资管理体系。(2)对外投资服务功能不完善。(3)境外投资风险防范体系缺失,致使部分国有资产流失。其次,从企业层面上看:(1)部分国企缺乏长期的境外投资战略。(2)缺乏可持续的国际核心竞争力,无法支撑并购后的企业国际化管理。(3)缺乏优秀的国际化管理团队,并购后的整合(PMI)能力欠缺。(4)企业之间缺乏必要的横向沟通与合作,甚至相互拆台。再次,从外部环境上看:(1)金融危机之后虽然给国企的海外并购带来了新一轮的机遇,但也给这些在海外的企业带来大量的不良资产和投资损失。(2)外部环境的不确定性,包括政治商业周期、重大自然灾害等,也会给国企的境外资产带来安全隐患和投资损失。

        在国有企业走出海外的风险控制上,庞明川认为,主要是需要完善并购模式,规避投资风险,确保国企境外投资持续快速发展。第一,拓展海外并购模式,增加并购成功几率。近年来,随着越来越多的中国企业参与到海外并购中,战略性海外并购成为中国企业对外直接投资的新趋势。在投资方式上则明显呈现出向非控股或少控股股权投资转变的趋势,比如持有少数股份、建立合资企业和联盟等。这无疑是一个上佳的策略——从中既可以积累和开展更为复杂的交易所需的经验,又可以融入当地的环境。第二,充分运用国际规则,灵活应对并购风险。从我国近期部分“走出去”企业屡屡受挫来看,目前跨境并购中的风险主要是政治风险,主要是来自两个层面:一是并购资产涉及重大国家利益的风险,二是投资所在地的居民和环境风险。

        对于如何规避和减少政治风险,主要方式包括:(1)通过非官方的互惠互利项目规避所在地的政治风险,比如兴建学校、医院等;(2)及早和发生并购交易的所在国的审批机构沟通,以避免国家层面的政治风险;(3)选择灵活的并购方式,特别是国有企业在海外并购时不宜大张旗鼓,而应在保持低调的同时,通过在海外设立分支机构进行收购,或者在国内通过企业重组等方式“走出去”等,可能更有利于实现海外并购的目标;(4)央企还应精通国际商务运作规则和所在国的相关法律,通过限制性条款维护自身在海外并购中的权益。

境外国资如何监管?

        当然,要实现海外国有资产的保值增值,仅仅靠风险防控也是不够的,还需要进一步完善审计和监管机制,形成一整套系统化、常态化的解决办法。

        近日,国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(下称《意见》)。

        对于国企“出海”来说,《意见》的这两段表述中有三层意思是值得注意的。

        第一、国企走出海外并不是为了搞跟风式或者口号式的运动,主要目的是在参与国际竞争的过程中提高核心竞争力,形成核心竞争优势。

        第二、未来海外国有资产不仅要实现保值增值的目标,另一方面还要从资本的角度考虑如何运作才更有效率,这可能需要发挥国有资本投资运营公司的作用。

        第三、在强调国有经济活力、控制力和影响力的基础上,提出要增强抗风险能力。这意味着,未来国有企业在海外的经营管理将面临更加严格的考核和监管,有望形成一整套常态化的监管机制。

        除了在风险防控上做足文章,还需要怎么做,才可以尽量减少风险将会造成的负面影响?才能进一步实现海外国资的保值增值的目标?

        《国资报告》文章认为,需要建立一整套针对境外国资的常态化监管机制,主要包括以下几个方面:

        第一、建立健全境外国资的审计制度,这是对境外国资进行系统化和常态化监管的前提。

        目前,可以实现相对有效的审计办法,主要包括以下三种:一是“抽查式”。二是“委派式”。通过第三方审计机构的介入,开展调查审计工作。三是“自查式”。

        中伦律师事务所合伙人、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员张明杰博士受访时认为,目前,在针对境外国资的国家级审计机制还没有成熟的情况下,采取“地毯式”的审计工作方式恐怕并不现实。当前比较适宜的方式,应该是“综合式”,即将抽查式、委派式和自查式三者有效结合起来,根据不同的情况而有所侧重。

        第二、进一步发挥外派监事会制度的优势,加强对境外国资的监管力度。

        相关专家透露,现阶段的国企监事制度缺乏比较权威的手段。有些国内的国企的二级三级公司,监事会都难以深入进去,更别提其在境外的子公司了。在新的历史条件下,政府要转化职能实现政企分开,就更要进一步发挥外派监事会的制度优势,把其作为平台,将审计、纪检、巡视等各种有效监督力量整合起来,这样才能起到有效的监督作用。

        第三、形成以纪检为核心的监察体系,严查与境外国资有关的腐败问题。

        第四、进一步完善国企内部监督机制,健全境外国资经营责任的追究体系。

        第五、组建境外国资投资运营公司,加强和提高境外国资的投资管理和运行效率。

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