美国的“南海策”

        近期，美国对中国南海岛礁建设频频发声，其调门在香格里拉对话之前达到峰值。从主管亚太事务的助卿拉塞尔到总统奥巴马，美国国务院、国防部和白宫均在南海问题上发表了强硬的言论；美国晚近在新加坡部署的濒海战斗舰“沃斯堡号”亮相南海，美军巡逻机P-8A带上CNN记者在南海开展“大喇叭”侦察行动；更严重的是，美国官员甚至放言，下一步将派出舰机进入相关岛礁的12海里。美国虽然不是南海争议的声索国，但已经摆出了为其他声索国站台助威的架势，甚至要亲自披挂上阵了。

        美国国防部长卡特在香格里拉对话上的演讲调低了调门，随后奥巴马总统的讲话也趋于温和。6月中旬，新任外交部发言人陆慷就中国南沙岛礁建设有关问题答记者问时表示，“根据既定作业计划，中国在南沙群岛部分驻守岛礁上的建设将于近期完成陆域吹填工程。”南海问题似乎从“乌云密布”转向“云淡风轻”。

        美国在南海问题上的政策姿态是否从此变得“消停”呢？答案恐怕没有那么简单，原因有二：

        第一，中国在南海的陆域吹填工程或将在近期完成，但下一阶段中国在南沙岛礁的那些“满足必要的军事防卫需求”和“各类民事需求”的功能建设，美国并不乐见。中国在南海的陆域吹填工程完成后，中美分歧的焦点可能转移到相关功能建设问题上来。

        第二，中美在南海问题上的分歧并不会因为陆域吹填工程的完工而消失。从表面上看，中美争议所涉问题是“航行自由”。中国认为南海的航行自由不存在任何问题，但中国不能接受美国舰机在中国专属经济区进行情报侦察和数据收集的军事活动。美国所指“航行自由”显然并不仅仅是商业船只的航行自由，它更包括美国舰机飞越或者进入专属经济区从事军事活动的自由。美国甚至担忧，如果在此问题上对中国做出退让，其他国家可能效法中国，阻止美军进入专属经济区，美军未来的活动范围将大大缩小，海洋霸权将被严重削弱。中国认为美国是南海问题的域外国家，而美国认为航行自由关涉核心利益。因此，中美看似争论同一问题，但不在同一频道。

        美国近期在南海问题上表现出的咄咄逼人姿态是暂时的、阶段性的，它绝不是美国处理南海问题的全部，甚至都不是美国政策的最重要部分。美国的“南海策”要远比现在表现出来的复杂、多样，“软”的一面是约束管控中国在南海的作为空间，“硬”的一面是试图在南海问题上构建“群殴”态势。

        约束管控的战略包括善用多边平台施压中国。奥巴马政府执政六年半的时间中，美国外交总体呈现收缩和克制态势，但为了防止美国利益在收缩和克制状态下受损，美国对多边外交的重视远超以往。美国高度重视东盟的作用，积极参与东盟地区论坛，参加东盟国防部长扩大会议，大力推动美国与东盟国家领导人峰会。未来美国将会更加重视协同东盟在南海问题上对中国施压，甚或推动东盟相关国家在南海问题上对中国采取协调一致的立场。七国集团同样也是美国方便利用的多边平台，美国现在已经开始推动七国集团在南海问题上发声。此外，美国近年来力推的美日澳、美日印等协调关系也可能在南海问题上做文章。

        美国在南海问题上的政策虽然多为保护美国利益的“私货”，但会包装成捍卫国际规则和地区秩序的“公益”。美国虽然不是《联合国海洋法公约》，但一再要求中国遵守国际规则；破坏南海秩序的虽然多为越南和菲律宾等声索国，但美国仍将持续要求中国保证地区秩序的稳定。

        约束管控的战略还包括通过双边磋商管控南海局势、防范危机。由于美国舰机对中国的抵近侦察，中美两军在过去十余年中曾经出现过不少擦撞，包括2001年的EP-3撞机事件、2009年的无瑕号事件、2013年的“考本斯”号遭遇、2014年的中国J－11与美国P-8A的对峙等。这类擦撞曾经导致冲击中美关系的危机，未来中美有关南海的争议很难消除，美国舰机抵近侦察仍将遭遇中国舰机的监视和跟踪，如何避免出现危机是美国管控南海局势的手段之一。目前，中美两国签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》，如何将这个备忘录落实为两军博弈的守则，以便中美在相关空域和海域的互动更“安全”将是美国未来外交努力的重要内容之一。

        美国处理南海问题“硬”的一手则包含更丰富的内容。美国已经并将继续增加在西太平地区的军事力量部署，以此展示美国在太平洋的主导地位和威慑能力，在新加坡部署濒海战斗舰仅是诸多军事动作之一。对于本区域的条约盟国暨南海声索国菲律宾，美国未来将不断重申其安全承诺，在对菲同盟义务问题上减少模糊空间；增强准入和利用菲律宾军事设施的权利，特别是冷战期间美国曾经使用过的克拉克空军基地和苏比克湾海军基地；帮助菲律宾提升军事装备能力，深化与菲律宾的安全合作等。美国还将强化与其他东南亚国家，特别是越南的军事协调、协作和合作。不仅如此，美国还将着力推动南海声索国之间的协调与合作，以期共同对中国施压或者发难，甚至联合巡航南海。美国已经并将继续动员其他盟友参与到南海问题中来，包括要求日本到南海巡航，敦促韩国在南海问题上发声，协同澳大利亚等国在相关海域进行联合军演等。

        总的来看，虽然美国在此区域的军事增量是有限的，但将推动、协助盟友做显著的军事增量。现在，单打独斗已经不是美国的偏好，领军群殴成了美国的长项。

        如果说以前美国对中国政治、经济和军事影响的快速拓展曾有“顾虑”，尔后出现“忧虑”，那么美国晚近在南海问题上的反应说明，美国对中国已经开始 “焦虑”了。在南海问题上，中国不可能牺牲自身利益，而美国短期内也不肯退让，因此，中美两国在南海问题上的博弈不仅不会从此“消停”，而更可能趋于长期化、复杂化。