市政厅|陆铭：如何划定城市边界

        最近，相关部门开始启动划定城市发展边界的工作，并且首先在一些大城市开始。这项工作对于未来中国形成合理有效的城市发展模式和城市体系将产生深远的影响。

        一个城市的边界，在本质上取决于居民和企业选择自己居住和生产地点的理性决策。城市扩张的面积取决于选择在此居住和生产的居民和企业数量。在绝大多数情况下，居民和企业进行选址决策的依据是市场上存在的价格机制。一方面，居民和企业知道在一个城市生活和生产给自己带来的收入和利润。另一方面，居民和企业在一个城市需要支付相应的房价和地价，以及与城市规模相关的通勤成本。上述成本和收益的对比，决定了居民和企业的选址，从而也决定了每一个城市的边界。

        当然，市场机制不是万能的，对于某些公共品，市场上没有能够反映其价值的定价机制。其中特别重要的是生态绿地的保留，因为在政府进行规划的时候，市场上并不存在一个事前的价格机制，来表明绿地对于提高生活质量的价值，居民和企业为绿地愿意支付多少价格往往只有事后才知道。城市规划为一个城市保留多少绿地是需要在居民和企业的选址决策之前制定的，由于缺乏事前的价格机制，规划部门结合专家和市民的意见可以大致做出比较符合未来需要的绿地规划。

        在城市扩张的过程当中，政府应着眼于通过技术和管理的手段来治理城市病，尽量避免取代市场直接规定人口和用地规模。市场机制之下，城市存在的正、负两方面“外部性”可能使城市偏离最优的规模。一方面，城市集聚了大量高技能劳动力，相互之间存在人力资本和知识的溢出效应，这是一种正面的“外部性”。另一方面，消费者和企业在生活和生产过程中也有可能只顾自己的利益，不顾对他人的影响，采取增加交通拥堵和环境污染的行为，这是一种负面的“外部性”。这时，政府应该通过技术和管理等方式加大城市基础设施和公共服务的投入，充分发挥城市发展中的人力资本的正外部性，减少交通拥堵和环境污染等负外部性，从而更有效地提升城市的宜居程度，帮助城市发挥正面的规模经济及其对周边地区和全国经济的正面带动作用。

        总的来说，城市规划应以“让市场成为配置资源的决定性因素，更好地发挥政府作用”为原则。从理论上来说，规划所能决定的主要是绿地、商住用地和工业用地的比例和位置关系，而一个城市的面积有多大是在规划决定之后，由居民和企业的选址决策来决定的。因此，城市面积和用地结构必须根据城市功能的人口规模进行动态的调整。

        如果城市规划不能根据城市功能和人口规模进行及时的动态调整，将对城市自身的发展及其对国家发展的带动作用产生负面的影响。近来，在国际上越来越多的研究表明，大城市具有特别高的推动经济发展的作用，会不断地对人口的流入产生吸引力。这时，如果规划限制了这些城市的土地供应，那么，这个城市就一定会面临住房供给相对不足和房价高企的现象，其结果就是城市的生活和生产成本相应上升。这一方面会形成对于新增劳动力流入的限制，另一方面，生产和生活成本的上升会影响这些城市的国际竞争力，并进一步对其带动全国经济发展的作用产生限制。

如果城市划定的边界或者人口规模违背市场经济规律，就可能使得城市的竞争力下滑，影响到城市的可持续发展，甚至影响到核心大都市对于周边地区和全国经济的带动作用。

        城市用地限制危害城市竞争力的现象，在美国和中国都不同程度地存在着。在美国，研究发现，在纽约等特大城市，如果可以增加其住房供给，那么，这些特大城市对于美国经济的带动作用就会更强。而在中国，类似的现象也存在。最近十多年来，由于政府比较严格地限制了东部大城市的土地供给，而这些城市恰恰又是人口流入地，结果就是这些城市的房价普遍快速上涨，形成对人口流入的制约，最终推动了这些城市的劳动成本快速上升，并进而影响了这些城市的竞争力。反过来说，如果土地的配置和人口的配置可以同步进行的话，那么当前东部沿海地区（特别是大城市）生产成本快速上升的趋势就可以得到适度的缓解，依赖于劳动成本优势的企业就不会快速转向生产成本更低的东南亚国家，相对欠发达地区的劳动力就可以更好地利用沿海地区的产业成长机会来获得更高的收入和更好的就业机会，分享国民经济成长的成果。

        如果城市划定的边界或者人口规模违背市场经济规律，就可能使得城市的竞争力下滑，影响到城市的可持续发展，甚至影响到核心大都市对于周边地区和全国经济的带动作用。类似的案例在东京历史上就曾经出现过。在上世纪90年代，日本也曾经通过首都功能分散计划促使人口和产业向东京的周边地区疏散，但是现在的学术界普遍认为，当时的做法使得东京的国际竞争力下降，并且东京对整个日本经济发展的带动力也受到了负面影响。因此，这项计划事实上已经被放弃，上世纪的90年代中期之后东京就进入到了一个新的人口增长时期。特别需要提出的是，近十多年来东京的人口增长是在全日本的人口有所下降的背景下产生的。与此同时，东京超大规模的城市和非常高的人口密度并没有加剧其城市病。相反，恰恰是因为在技术、管理和国民素质等方面的提高，东京在全世界特大城市当中，环境、交通和治安等方面都表现得非常好。换句话说，只要不断地采取技术和管理的改进，城市规模的扩张、城市竞争力的提高和城市宜居程度的改善，就可以成为三件并行不悖的事情。

        如果人为划定城市边界的做法过于僵化，不能适应市场经济的发展规律，不仅不利于区域间的平衡发展，反而有可能使得不平衡发展的状况有所恶化。当前我国在区域间平衡发展的理解上存在着重大的思想误区，将区域间平衡发展理解为区域间人口和经济活动的均匀分布。事实上，如果对大城市的城市边界划定过于严格和僵化，那么大城市吸纳人口流入的潜力就会受到制约，这样一来，大城市的高地价和房价反而会成为一种筛选机制，使得留下来的人口和企业具有更高的收入和利润，而欠发达地区却只能留下相对收入比较低的人口和表现较差的企业，这样，反而会加剧区域间在人均意义上的收入差距，与“区域间平衡发展”的目标相悖。

        基于以上认识，我们提出以下几条建议：

        第一，建议城市边界的划定根据城市在过去若干年面积扩张和人口增长的差额来进行。越是城市面积扩张快于人口增长的城市，其城市边界划定应该越严格，城市建设用地指标的供应应该越严格控制，避免出现工业园土地闲置和“鬼城”、“空城”的出现。

        第二，建议大城市的土地供应总量适应于当地人口的增长，特别是吸纳外来人口的数量，加强城市划定边界过程当中的动态调整。

        第三，建议大城市的土地供应更加注重商住用地、工业用地和其他用地之间的结构比例调整。特别是在当前情况下，大城市随着产业结构的调整应强调压缩工业用地的比重，提高工业用地的使用密度和使用效率，同时，应将原有的一部分工业用地转为商住用地。

        第四，建议强化以大城市为核心的都市圈整体规划，淡化单个城市的城市边界概念。应加强以大城市为核心的都市圈建设，加强核心大城市与周边中小城镇的协调合作发展，增强其互联互通性，形成相互分工、相互协作的产业结构。

        

        [作者系上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任、复旦大学教授。本文是2013年度国家社科基金重大项目（13&ZD015）“推动我国经济持续健康发展的基本要求、根本途径和政策选择研究”和国家社会科学基金重点课题（12AZD045）“加快经济结构调整与促进经济自主协调发展研究”的成果。]