环保部六大中心督查数十城，“环保钦差”能打破地方保护吗？

8月5日，环保部公布2015年上半年环境监管执法工作。2015年以来，环保部对10个城市实施约谈，直接约谈两个地市政府主要负责人，协调区域环保督查中心约谈长春、沧州、临沂、承德、吕梁、资阳、无锡、马鞍山等8市政府主要负责同志。

数据显示，仅在华北环保督查中心管辖区域，被约谈后，沧州市29名、驻马店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相关主要负责人被批评、警告、免职。

目前，环保部环境监察局（下称环监局）与六大中心构成了“环保国家监察体系”。作为环保部外派的区域督查机构，督查中心被认为是打破环境问题地方保护主义、加固国家与地方环保监察体制“链条”的有力环节，督查人员则被称为“环保钦差”。

8月3日，环保部华北环境保护督查中心会同内蒙古自治区环保厅，向呼和浩特市政府反馈了大气和水环境治理综合督查情况，直指呼和浩特存在环保责任落实不够到位、部分企业违法违规排污等环境治理问题。

7月23日，华东督查中心也启动了2015年第一批环保综合督查工作，该中心主任高振宁表示，根据环保部有关综合督查工作的统一部署，华东督查中心选取长江经济带的九江、嘉兴、铜陵、镇江进行环保综合督查。

同日，西北督查中心联合陕西环保厅，反馈对咸阳市的综合督查情况，指出该市环保难点问题、深矛盾未得到解决，督察的每个县（区）都不同程度存在一些环境问题。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）检索公开信息发现，过去三个月内，华东、华北、华南、西北和西南环保督查中心，均在各自监管地区集中开展环保综合督查及反馈工作，仅监管黑龙江、吉林、辽宁的东北督查中心暂无相关公开信息。

公开资料显示，各区域环保督查中心是环保部直属事业单位，为执法监督的派出机构，受环保部委托，承担各区域环保督查工作，由环保部环境监察局负责联系与指导。

曾有督查中心负责人撰文指出，督查中心大部分工作职责与地方环保部门执法检查职责重叠，存在许多“多头执法、重复检查”等问题，督察工作和运行模式出现“不适应”。

不过，前述环监局负责人则表示，督查工作不代替环保执法，具体执法由地方执行，“我们只是督查”，否认督查工作遭遇了困境。

更为重要的是，在史上最严的新《环保法》加持下，“环保钦差”能实质性打破地方保护吗？

专项资金安排等事宜，“参考”综合督查结果

据2014年《中国环境状况公报》显示，环保部曾对25个城市开展环保综合督查，公开约谈6个城市政府主要负责人。一份来自环保部的文件则显示，2015年，环保部计划对30个地市级人民政府环保工作开展综合督查工作，并对发现的问题督促整改。

该文件提及，综合督查结果将作为环保部审批、考核、评比、安排专项资金的重要依据，且纳入环境保护目标责任制考核评价体系。

前述环监局负责人表示，督查结果对上述事宜的影响，“现在只是一个参考，没有明确的规定”。

公开资料显示，目前已有北京通州、河北邯郸、河南焦作、广东揭阳、江苏镇江等22地在综合督查名单之列。

环保部原总工程师、中国环境法学会副会长杨朝飞对澎湃新闻分析，综合督查对象多在经济发展较好、环境问题较多的地区，督查对象的选取，可能依据相关部门的前期调研，“比如存在违法排污等问题”，也可能依据监测情况，选取近年环境质量明显下降的地区进行综合督查，“既然是作为重点（督查），肯定掌握了一定的材料”。

环监局前述负责人介绍，环保综合督查的开展，是依据新《环保法》所规定的，地方政府对环境质量负责、上级政府对下级执行环保法律法规进行监督，“基本是随机选择督查对象”。

前述环保部文件显示，2014年底，环保部印发《环境保护部综合督查工作暂行办法》，根据该办法的相关要求，环保部对地方政府及有关部门落实环境保护责任情况，进行综合督查，并按督查结果进行约谈、挂牌督办、区域限批、行政处罚、移交移送等措施，地方政府则需根据督查意见制定整改方案，及时整改，并按时向环保部报送整改情况。

7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，并指出，要把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象，强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。

不过，知情人士透露，前述《环境保护部综合督查工作暂行办法》和《环境保护督察方案（试行）》，目前均未公开发布。

东北督查中心“成绩单”尚未公开

据《嘉兴日报》报道，督查组将通过座谈调研、调阅资料、现场督查、接受群众举报等形式开展综合督查工作，指定专人受理环境问题举报，并公开举报电话。

西北督查中心一位工作人员则对澎湃新闻介绍，中心针对区域情况，将综合督查纳入年度工作计划，报环保部批复后启动工作，并进行明察暗访。是否约谈地方政府主要负责人，也需结合当地情况，报环保部批示后决定。

值得注意的是，在华东、华北、华南、西北和西南五大督查中心密集开展环保综合督查工作之余，东北督查中心的相关信息却稍显冷清，暂未有综合督查工作内容公开。

并且，该中心目前未设官方网站，难以查阅其公开信息。澎湃新闻致电该中心了解综合督查相关工作情况，接线工作人员表示“已经开展”，但无外网公开信息，具体情况“不便透露”。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，一般情况下，各督查中心应进行信息公开，“但有可能各区发展不均衡”。

环监局前述负责人透露，东北督查中心曾对吉林长春开展环保综合督查工作，但该中心的“信息中心正在建，所以官网还没有出来”。

一位环保部内部人士则对澎湃新闻分析，据其了解，东北环保督查中心与地方关系“比较和谐，没有什么大动作”。

该人士介绍，目前所开展的综合督查工作仍处于暂行试点状态，“并不是正式的制度”，各中心开展执法工作，与所在地区的环境问题有关，“跟派出去的人也有关，要看地方上是否配合”。

杨朝飞认为，督查中心与地方“关系和谐”的情况，也许会客观存在，“中心的干部都在当地，关系如果处不好，将来可能会’穿小鞋’，不过总的来说环保部会有一个基本评价，谁不能干，可以调离”。

不过，杨朝飞指出，环境督查工作的相关程序和条件、约谈制度应不断完善并公开，“让地方政府和企业也能知道，（环境问题）到这一步了，可能会面临督查或约谈，要为重污染企业的退出建立长效机制”。

环保“钦差”与地方事权不清，督查工作出现“不适应”

在2015年开展的环保综合督查工作反馈中，被督查地均有环保不达标企业被点名，并责令整改。

北京通州收到督查反馈，2014年PM2.5平均浓度明显高于河北廊坊市区和三河市；督查发现，河北邯郸地下水严重超采区达4千余平方公里、治污工程建设严重滞后。

陕西咸阳则是环保部门“单打独斗”局面未有大改观，政府及相关部门职责还有待加强；甘肃天水环境质量形势“不容乐观”，其二氧化氮年均浓度上升了60%、2015年前4个月可吸入颗粒物浓度超标85.7%……

实际上，作为环保部外派的区域督查机构，督查中心被认为是打破环境问题地方保护主义、加固国家与地方环保监察体制“链条”的有力环节，督查人员则一度被称为“环保钦差”。

高振宁在2006年曾接受《中国新闻周刊》采访，他回忆，区域督查机制始于前环保总局局长解振华任期。面对日益增多的区域性、流域性环境问题，解振华提出，打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制。

2002年6月，经济发展最热的华南、华东地区先后试点区域督查中心，2005年松花江重大水污染事件被认为加速了区域督查制度的建立，2006年7月，环保总局正式发文，相继设立了华东、华南、西北、西南、东北五处环保督查中心。

2008年12月，监管北京、天津、河北、山西、内蒙古、河南的华北督查中心相继成立，基本形成目前的6大区域督查中心格局，时任环保部副部长张力军在挂牌会上表示，环保部环监局与六大中心构成了“环保国家监察体系”。

据环保部官网介绍，各区域督查中心受环保部委托开展工作，但不指导地方环保部门业务工作，由环监局归口联系和业务指导，其主要工作职责包括“监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况”、“承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作”、“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”等。

国家监察与地方环保执法的结合，逐渐改善了以往的环境保护问题。

《中国青年报》2008年报道，曾有基层环保工作人员自述“三不查”：开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查；还有的说，领导不批示的不查，媒体不曝光的不查。

四年后，湖北地方环保局刊发的文章内容，似对这一问题进行了隔空回应——2012年底，华南督查中心成立十周年，湖北荆州市、洪湖市环保局联合撰文指出，区域督查机构开展的“全面、深入的集中督查”工作，帮助地方环保部门解决“想管管不了、想查不敢查、查了处不了”的环境问题。

另一方面，随着环境保护政策和方式的转变，区域督查工作也逐渐从“长时间维持对企业和项目的督查层面”，转变为“以督政府为主”。

公开报道显示，仅2015年上半年，山东临沂、山西吕梁、河北沧州、保定、承德、河南驻马店、郑州、江苏无锡、安徽马鞍山、四川资阳、达州的主要政府负责人，均因督查发现环境问题，被环保部约谈。

不过，区域督查中心也面临着督查工作发展所带来的新难题。

7月29日，西北督查中心主任赵浩明等人在《中国环境报》发表文章指出，随着地方政府环保职责明确、环境监管执法的强化，区域督查中心的督察工作、运行模式也出现“不适应”。

其具体指：督查中心工作职责大部分与地方环保部门执法检查职责重叠，事权层级划分不清，存在许多“多头执法、重复检查”现象；督察发现环境违法问题，督查中心只有检查、调查和建议权，“缺乏相应的制约手段”；尽管国家相继出台一系列环保政策、法规，但在实际操作层面并不明确，国家环保督察职责未执行到位。

赵浩明等人在文中建议，尽快修订《环境保护部区域督查派出机构督查工作规则》，明确划分中央和地方执法监督检查事权，赋予区域督查中心一定的督办权，以及对地方政府及企业集团的约谈权，并制定环保督察机构责权清单、督察工作制度等。

不过，前述环监局负责人否认督查工作遭遇了困境，他对澎湃新闻表示，“督查工作不代替正常的执法，具体执法由地方执行，我们只是督查”。