面向未来30年的上海|土地空间资源潜力判断

一、展望2050年上海市土地空间资源的特征和战略性预判

1.对城市发展空间资源潜力的再认识

通过对案例城市的研究，课题组认为，城市发展空间资源的潜力需要被重新认识和界定，至少可能包括三个方面的潜力：

第一，新增的空间资源。从上海发展的历程来看，通过行政区划调整获得新的增长空间曾经给上海市带来发展动力，这一方式在今天、未来，直至2050年会不会再发生，取决于上海市面临空间资源紧缺的程度。但是，一些决定城市生态、安全红线的用地，比如滩涂用地，始终不应被视作空间资源的潜力所在。依靠新增土地空间资源进行扩张性发展建设，并不是具有可持续性的发展模式。

第二，更新出来的存量空间资源。在四大类城市建设用地中，具有存量更新潜力的，主要是居住、商办和工业用地。居住用地因其承载人口的特殊性，更新成本较高，对城市社会结构影响较大，不适宜频繁进行再开发，再开发的强度不宜仅依经济成本进行确定，而应该主要进行环境的整治和提升。商办用地重新更新为居住用地，在伦敦已经有实践，原因是购物行为模式的改变，人们更多地依赖电商物流，原来的实体商业只是提供了展示和体验场所，这是一个值得借鉴的经验。但是，体验和展示的空间需求特征不完全与传统商业模式一致，在需求的量上、需求的层次上有待进一步探索。因此，会有大量的中心商业空间转化为其他类型的功能使用，比如，会展、休闲、文化、影视、早教、养老等，居住也是一种可能的方向。从释放土地空间资源的规模来看，更新潜力最大的是工业用地。工业用地的空间释放在规模和空间结构上可以做到预判、调控和优化。

调研资料显示，上海全市107个工业区块内现状工业用地376.6平方公里，占全市工业用地的50.1%；工业区块外、集建区内现状工业用地192.5平方公里，占全市现状工业用地的25.6%；位于集建区外的现状工业用地183.2平方公里，占24.4%。工业区块内还有一些规划但未使用用地249平方公里，这些未使用的产业区块内用地按照工业用地占其65%计算，仍有162平方公里的工业用地未被使用。

除此之外，上海市在“195”、“198”范围之内，还有大量的零星工业用地、乡镇工业用地、乡村工业用地，通过30年左右的调整，促使其向107工业区块集聚，这些退出的工业用地又会给上海市提供大量的土地空间资源，能够释放出约380平方公里的用地用于其他类型的建设。由于这些大量分布于工业区块之外的工业用地与城市其他类用地混合，既不利于工业用地使用效率的提高，也不利于城市功能结构的布局，完全可以转性成为居住、商业和公共绿地等用途，为上海市优化城市空间结构带来腾挪的余地。

第三，隐性空间资源潜力。包括两个方面，一方面是空间结构调整带来空间绩效的提高，空间绩效的提高使得土地利用效率整体提高，从总体上节约了土地。在空间布局结构优化过程中，通过梳理与交通环线平行的环形廊道，以及贯通内外的楔形廊道，通过提高就业空间与居住空间的匹配程度，不同就业空间之间功能结构的匹配程度，降低不必要的通勤交通，可以提高空间结构的有机性和空间绩效。另一方面，通过合理的制度安排和利益分享机制，调动社会资本参与再开发和城市更新的积极性，建立多元化的城市更新和再开发合作机制，运用市场化的力量为城市土地空间的使用带来效益的提升。比如，建立有针对性的权属流转制度、土地价格增值部分的合理分享机制、更为灵活的功能混合使用制度设定、合理地更新单元划定以保证综合型开发、允许更富有弹性的用地性质变更程序等等。

二、重点针对工业用地更新的同时兼顾旧城、商业区的更新

在针对工业用地进行缩量、转性、空间结构调整的同时，上海市城市发展空间资源的潜力还包括一部分居住区的再开发、商业区的再开发和其他类用地再开发利用，以及乡镇建设用地向城市建设用地流转而带来的新的在开发空间。

1.居住。居住用地的再开发面临更多风险，一方面，不断增加开发强度将不利于居住环境的改善，不符合全球城市的人居环境特质；另一方面，针对居住空间的再开发如果不控制强度，会给基础设施带来巨大压力，尤其是交通、停车的问题，由此 导致城市运行效率低下、安全风险增高、社会结构隐患凸现。即便从经济可行性角度考虑，容积率也并不是越高越好。

2.商办。在商业用地的再开发上，可以转变为居住，也可以转为其他类的公共服务设施。这需要对中心城区商办楼宇面积做一个总量分析，对存量情况有所了解，才能探索转型使用的问题。除了转型成为高端服务设施，也可以探索在现有综合体内建设养老机构、幼儿活动空间等，为中心城区周边的居民提供增值服务，这可能是很重要的转型方向。从另一个侧面改善了中心城区的用地结构和城市功能结构，优化了土地利用的模式，减轻了这类设施占用土地资源的压力。

3.公共绿地。城市中心区的公共绿地已经处于完全不能满足需要的程度，从开发强度的角度看，应当将内环线以内释放的土地空间全部转化为公共空间，包括公共绿地和水面，增加中心城区休闲空间的数量和网络化分布。上海市中心地区环境品质的提升、居住生活和工作空间质量的改善，比再建一座世界级高楼更有意义和价值。

三、上海市未来城市发展空间资源潜力要点

归纳总结上述的分析，未来上海发展的空间资源在哪里这一命题，很难在今天就肯定地做出回答。但是，从其他城市的经验、从上海自身成长的历程、从建设城市的根本目标、从各方面的认识和意愿来看，我们也许并不难做出某些判断，这些判断也仅仅是从今天的认识出发而获得的：1）需要建立持续的、广义的城市更新理念，再开发不仅要针对中心城区，也要进行城乡统筹；2）土地空间资源的潜力主要来自存量用地的规模结构优化和空间结构的优化调整两方面；3）存量用地中可挖掘潜力最大的是工业用地，工业用地总量需要控制，工业用地的空间布局更需要优化；4）城市功能结构、空间结构优化带来的空间绩效提升是隐性的土地空间资源潜力；5）滩涂是理想的生态保护地区，不应作为上海市用于城市建设的（发展的战略性）空间资源；6）在控制用地总量的前提下提高土地使用的混合程度非常有必要；7）建立一套保障自下而上参与城市更新动力和积极性的体制机制，有利于促进空间多样化和城市活力；8）通过工业用地的集中能够释放出大量可再利用、区位好的用地，这些用地与城市集中建设区的空间关系需要进一步研究；9）空间优化也需要行政绩效考核机制的转型，2014年市委“一号课题”成果——《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》发布，明确了取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，该意见的实施能够加快上海市工业用地的转型、升级、退出、再开发利用；10）工业用地的高度集聚也会带来通勤增加和低效交通的增长，就业空间与生活空间的匹配是进一步需要优化的内容；11）城市更新和转型优化应当统筹兼顾，要有全局观和长远设想。

不难看到，面向2050年的上海全球城市，其精神内涵在于包容，其空间内涵在于兼容，其功能内涵在于混合，其经济内涵在于活力。建设和发展的空间资源潜力以结构型潜力为主，增量型潜力为辅；空间性潜力为主，指标性潜力为辅；动态优化潜力为主，静态存量潜力为辅；城市活力潜力为主，政府调控潜力为辅。

（本文系上海市人民政府发展研究中心主持的《面向未来30年的上海》发展战略研究课题关于“上海城市土地空间资源潜力、再开发及城市更新研究”中期报告。有删节。）