市政厅|黑车司机的行动逻辑

交通安全有序是一个城市文明状况的重要标志。黑车非法营运直接扰乱了公共服务的市场秩序，在全国许多大中城市形成了恶劣反响，成为诱发交通事故和社会纠纷的重要因素之一。

黑车屡禁不止，是包括上海在内的许多城市的顽疾。根据2012年末上海市人民政府所修订的《上海市查处车辆非法客运规定》，未取得营业性客运证件的汽车以及摩托车、各类非机动车，一旦从事经营性客运活动就构成非法客运，上述车辆即属“黑车”。

近年来，上海黑车数量不断增加，非法营运的小汽车更成为黑车中的“主力军”。据宝山区建交委执法大队的估计，目前宝山区域内非法营运的小型客车、微型面包车、大中型客车的数量已达到7000至8000余辆；奉贤区交通执法大队2014年通过暗访暗拍的方式对奉贤7个镇21个点和四所大学4个校门口的出租黑车聚集状况进行了调查，结果显示，上述区域的黑车达到741辆，而这些区域的实际黑车存量可能有1000-1148辆，非法运营的公交、长途、货运车和黑三轮数量相对有限 。

黑车严重扰乱了出租车行业正常的运营秩序，损害了广大出租车运营者的利益，给国家税收造成巨大损失，还给城市道路交通安全、市民的人身和财产安全乃至城市安全带来威胁。尽管法律规定，乘坐黑车发生交通事故能够索赔，但黑车通常不会像正规出租车一样购买乘客险，一旦出现交通事故，乘客即使打赢索赔官司，黑车司机也往往无力赔付。

黑车问题也引起上海市政府关注。2014年4月9日中共上海市委召开的区县、大口党委书记情况通报会上，韩正书记明确强调了遏制黑车猖獗的势头是当年上海城市管理要重点解决的四大问题之一。

而上海黑车治理仍有一系列需解决的问题：究竟多少上海市民乘坐过黑车？他们在哪些地方、哪些时段乘坐黑车？他们因何种原因乘坐黑车？本研究结合深度访谈、座谈和问卷调查等，从上海市民、黑车司机和交通执法大队的视角，挖掘当前上海黑车状况，剖析黑车的生成机制，为其标本兼治提供政策建议。

研究方法

2014年3月，课题组开始对上海市民进行访谈，以形成初步研究假设，主要为后续问卷调查设计提供基础。访谈的具体内容包括：是否乘坐过黑车？乘坐黑车的频率？在哪些时段和路段乘坐黑车？为什么要选择黑车？如果有正规出租车或便捷的公共交通的情况下是否还会乘坐黑车？乘坐黑车是否感觉安全？课题组对10名不同年龄段、职业、户籍和居住空间的市民进行了访谈。

黑车司机属灰色职业，具有一定隐匿性，难以找到足够数量的黑车司机完成问卷调查。因此，本研究选择深度访谈的方式，来挖掘黑车司机的利益诉求、行动逻辑和生存状况。2014年4月，课题组成员开始通过各种关系，寻找愿意做访谈的黑车司机，最终完成了5例黑车司机的深度访谈。

上表简单介绍了5位黑车司机的基本信息和拉客方式。围绕着研究问题，课题组重点询问了黑车司机的运营时间、区域、执法受罚的可能性、收入状况以及对未来城市管理政策的期待。结合黑车司机信息和访谈结论可发现：5位黑车司机在户籍、兼职与否以及拉客方式上有极强的异质性，但访谈结论却有诸多共性。基于此，我们认为对黑车司机的访谈符合“信息饱和”的原则 ，尽管访谈对象数量有限，但获取的信息有一定广度，能反映黑车司机的利益诉求、行动逻辑和生存状况。

课题组成员于2014年4月3日前往上海某区县交通执法大队进行座谈，座谈对象包括该区县建交委主任、交通执法大队大队长、大队长助理和两位中队长。访谈内容包括该区县今年处罚的黑车数量、黑车市场的发展过程、出租车行业的管理模式等，以了解城市管理者在当前黑车治理中的难处。

基于上述访谈和座谈，课题组进行了问卷调查，其中涉及受访者的基本信息、使用黑车的情况、对于黑车的认知、出行习惯以及黑车治理的期望等。2014年4月10日至2014年5月15日，调查问卷通过纸质和网络的形式同步发放。最终，课题组回收纸质问卷482份、网络问卷635份，总共1117份，其中有效问卷1046份，有效率为93.6%。课题组将收集到的问卷数据录入统计软件R和STATA，运用数据的描述性分析，变量间的交叉分析、方差分析以及回归分析，以剖析上海黑车的现状和形成机制。

市民乘坐黑车状况及认知

为了解上海市民乘坐黑车的现状，问卷包含了乘坐黑车的频率、乘坐黑车的时间、黑车上客地点、乘坐黑车的距离、打黑车的方式和未来是否会考虑乘坐黑车等六个问题。

有59%的受访者过去一年中乘坐过黑车。其中，乘坐频率在一年一次和一周几次的受访者数量有限，25%的受访市民一年乘坐几次黑车，10%的受访者一月一次，剩余14%的市民一月几次。由此可见，黑车在上海有巨大的消费群体，超过半数的市民或多或少会乘坐黑车。

问卷继续追问受访者在现有的公共交通布局和出租车供给状况下在未来是否会考虑乘坐黑车。43%的受访者明确表示未来仍会考虑乘坐黑车。黑车在未来一段时间里仍有巨大市场。

从时间分布看，除了双休日的23:00-5:30以外，其余时间段乘坐黑车的频数基本相同，工作日和双休日7:30-9:30的乘坐频率最高。

从空间分布看，外环以内和外环以外的地铁站是市民乘坐黑车频数最高的区域，其中更以外环以外地铁站最多。外环以内和外环以外的小区门口次之。由此可见，黑车主要满足了最后一公里和中短途的出行需求。

市民乘坐黑车的距离也佐证了上述结论，绝大多数受访者乘坐黑车都是为了短途(小于3km)和中短途(3km-10km) 出行。

安全一直是黑车的主要问题。黑车不仅经常超速、闯红灯，易引发交通事故，也时见黑车司机抢劫、强奸乘客等刑事犯罪发生。

近年来，上海政府已加大了对黑车问题的宣传力度，提示安全通常是重中之重。了解上海市民对黑车的安全性认知，不仅将检验宣传效果，还让我们得以剖析安全认知与乘坐黑车决策之间的关系，使后续传播更能“对症下药”。

基于前期访谈和座谈，课题组认为，黑车的安全性可细分为行驶的规范、司机的健康状况、个人利益的保障、人身财产安全、车况、无证驾驶六个子部分。问卷中，我们对上述六个子部分设计了四级量表（完全同意、有点同意、不太同意和完全不同意），并按照1-4进行编码。经过数据分析发现，市民最了解黑车一旦出现事故个人利益没有保障这一事实，行驶不规范、危害人身财产安全和车况不佳的情况则次之，无证驾驶和健康状况不佳列最后两位。上述排序与政府的黑车安全宣传重点完全相同。舆论宣传通常会重点强调乘坐黑车的个人利益没有保障，却极少涉及黑车司机可能有传染病和心脏病的情况（在与B区交通执法大队座谈中，执法大队告诉笔者，被查获的黑车司机中，不少患有皮肤病、传染病等，有不少甚至有吸毒史）。

进一步，课题组通过回归分析发现，黑车行驶的规范性认知和人身财产的安全性认知将影响市民未来乘坐黑车与否，即觉得黑车行驶规范且乘坐黑车不会对人身财产的安全造成影响的受访者更有可能在未来乘坐黑车，而其余变量则不显著。由此可见，上海市民更关注对自身安全有直接影响的因素，如行驶安全和人身财产安全，而对个人利益的保障、健康状况等间接影响因素则不会改变市民乘坐黑车与否的决策。

上海黑车的形成机制分析

1.执法的困境

从上海某区的执法效果看，2006-2008年间每年有近2000辆黑车被查处，2007年执法大队甚至查处了2544辆黑车。2009年开始，被查处的黑车数量急剧下降，2010年仅查处了22辆黑车。此后几年，执法效果尽管有所提升，但始终难以赶上2010年之前的水平。事实上，2009年9月发生的“倒钩”事件是上海黑车治理的转折点。黑车“钓鱼执法”被媒体曝光，上海各级交通执法大队开始关注执法程序的规范性和合法性。但与此同时，黑车治理却陷入了困境，执法难、取证难和处罚轻的缺陷开始显现并加剧，由此造成黑车载客肆无忌惮。

交通执法大队的执法区域广，执法人员数量却相对有限。以上海B区为例，执法大队总共只有40余人，其中还包含不少行政和文职人员，为数不多的一线执法人员，还需承担公共交通客运、出租汽车客运、道路货运、汽车维修市场经营的检查和监督工作。而该区面积达到了293.71平方公里，黑车数量也有7000-8000辆。

为解决人手不足的状况，执法大队通常采用定期设卡检查过往车辆的方式。这样做非常低效。B区执法大队中队长在座谈中承认：“一个执法中队再加几名协管每次设卡2小时能够抓到两辆黑车就不错了。”

在执法过程中，暴力抗法也时有发生：执法人员受伤害和威胁已非个别；执法车辆被破坏；甚至有人以自残相逼和自杀要挟。

黑车司机常被视作社会弱势群体。有受访的上海市民就表示：“黑车司机通过自己的劳动赚钱，又没偷没抢，还减轻了社会负担。”问卷调查结果显示，有39.9%的受访市民认为黑车司机是社会弱势群体。

这无疑加大了查处黑车的难度。在与5位黑车司机的访谈中，课题组了解到，不仅受访黑车司机未被查处过，黑车司机“圈子”里也鲜有人被查处。黑车司机L表示：“只要自己小心一点，基本上不太可能被抓到。”

2009年“钓鱼执法”事件后，交通执法大队开始注重证据采集的规范化。2012年修订的《上海市查处车辆非法客运规定》也明确规定了证据采集的规范性：“交通行政执法机构工作人员不得采用威胁、引诱、欺骗等方式收集车辆非法客运的证据。采用上述方式取得的证据，不得作为查处车辆非法客运的依据。”

但规范的证据采集过程却造成了取证难的执法困境。目前，非法营运事实的认定需依赖证人证言、当事人陈述。乘坐黑车的乘客多为方便，执法时要其配合笔录的难度较大。

在对市民的问卷调查中，有32.79%的受访者明确表示不会配合执法部门进行笔录。考虑到大多数市民并不了解执法笔录繁琐的过程，如需要个人身份证件、时间长达30分钟，愿意配合笔录的比例可能更低。事实上，即便乘客愿意现场作证，事后也常出现受威胁怕报复与黑车驾驶员串通做伪证的局面。

根据现行处罚规定，非法营运一旦查实，第一次处以5000元罚款，第二次处以1万元罚款，第三次及以上处以5万元罚款。按照现有现有的取证和执法手段，对非法营运的当事人实施二次以上的行政处罚的可能性很低，而5000元的罚款也在大部分黑车司机的接受范围内，难以达到惩戒效果。与此同时，交警也会对在路边乱停车等候的司机罚款，但罚款金额仅有200元，很难起效。在访谈中，黑车司机D表示：“现在罚款还是很低的，上次一个朋友被抓住交了7000元（5000元罚款+2000元手续费，笔者注）就把车拿出来了。即使车子被没收，大多数人还是会重新买车做黑车生意的，因为黑车的车子大多数很便宜，要么是二手车，2万-3万，要么就是国产车，4万-5万，牌照也就200-300（外地牌照，笔者注），成本很低的。”

2.公共交通供给不足

城乡接合部的公共交通的供给，未跟上城市扩张的脚步。这为黑车市场创造了诱导性的空间，黑车有时成为市民出行的唯一选择。

公共交通的盲点一直被学界视作城市拥堵的最根本原因。课题组对上海市民的问卷调查也佐证了上述论断。上海市民乘坐黑车最主要原因是打不到出租车，其次是公共交通等候时间长和公共交通无法到达目的地。习惯打黑车的人极少。同时，在问卷调查中，有90.92%的市民表示“若不是情况迫不得已，绝不会选择黑车”。由此可见，公共交通供给的缺陷造成了不少市民无奈而乘坐黑车。

上海的公共交通过去十年已取得了长足进步。2003年，上海地铁仅有5条线路，长度不足200公里，而截止到2014年6月，上海已有16条地铁线路，总长度达到567公里；2003年至2011年间，城市公共交通业的就业人数也增长了60%。那么，上海公共交通的供给存在哪些不足？哪些公共交通供给的缺陷诱发了黑车泛滥？

课题组通过回归分析发现：是否拥有私家车、工作/居住在外环、“最后一公里”的出行难题、出行人群、到外地出差或出游、要去的地方公共交通无法到达、23:30~次日5:30出行，对受访者乘坐黑车的频率有显著影响。

具体而言，拥有私家车会降低黑车的乘坐频率，而居住/工作在外环、存在“最后一公里”的出行难题则会增加黑车的乘坐频率；在出行人群变量上，上下班时间固定且在早晚高峰上下班的人群乘坐黑车频率最低，非早晚高峰上下班次之，上下班时间不固定和非上班族乘坐黑车的频率最高；在出行需求方面，经常去外地出差和出游将提高受访者乘坐黑车的频率；在公共交通方面，经常遭遇公共交通无法到达状况和23:30-次日5:30出行的人群乘坐黑车的频率更高。

其中，“最后一公里”变量的回归系数达到1.0035，对乘坐黑车频率的影响非常巨大。与黑车司机的访谈也佐证了这一结论。黑车司机D表示：“3公里以下短途载客黑车的优势非常明显，黑车只收取10元，而出租车需要14元，这种情况属于黑车司机和乘客的双赢。在短途情况下，10个乘客中会有7个乘客选择黑车。”

而自己或陪他人去医院和打出租等候20分钟以上这两个变量对黑车乘坐频率的影响不显著。究其原因，上海已建立了较成熟的社区医院-街道医院-三甲医院的医疗体系，大多数慢性病和患有诸如感冒等疾病的患者会就近前往社区医院和街道医院就业，这些人并无乘坐黑车的需求，而黑车在三甲医院相对猖獗，但本问卷并未区分医院类型，造成了变量不显著；出租车等候20分钟以上变量的不显著则因市民乘坐出租车源于出租车的便捷性和舒适性，而长时间等候则会削弱出租车的优势，促使有打车意愿的市民转向黑车或其他交通工具。

因此，公共交通的供给不足是市民乘坐黑车的根本原因，诱发黑车泛滥的供给缺陷具体表现为部分区域（外环以外的城乡接合部）、时间（23:30-次日5:30）存在公共交通盲点，“最后一公里”的出行难题广泛存在，使市民难以通过乘坐公共交通到达目的地。私家车和出租车会解决上述缺陷，但终究少数人拥有私家车，而上述区域和时间段的出租车数量也非常稀少，短距离出行常会被出租车拒载，黑车往往成为唯一的出行选择。黑车市场的需求由此形成。

3.经济利益的诱惑

上述需求为黑车市场提供了沃土，也为黑车司机提供了巨大的经济利益，诱惑更多人加入黑车司机行列。

事实上，不少兼职的黑车司机原本并未打算从事黑车生意。偶然中，他们发现黑车有巨大的市场需求，开黑车既能改善收入，也方便大家出行。黑车司机J在访谈中说：“我原来没准备开黑车，一开始只是自己买辆车玩玩，想在郊区开开就可以，你看我上的还是沪C牌照。一开始和朋友一起出去玩的时候大家都让我送他们回家，后来朋友打不到车的时候会打电话给我，让我开车去接他们，送完以后还会给我点钱。我觉得开黑车也蛮好的，自己既能补贴点家用，又方便了大家的出行。”黑车司机D也有类似观点：“我自己有比较稳定的职业（汽车修理工，笔者注），所以一开始也没开黑车，但是后来安徽老乡的好多人里都开黑车，也能赚点钱，所以我也买了辆二手桑塔纳，开黑车能补贴补贴养车的开销。”

乘坐黑车的价格不比出租车便宜，但黑车司机不用交“份子钱”，确实有不错的经济回报。与此同时，缺乏谋生技能也让从事黑车生意逐渐成为大多数黑车司机的唯一选择。

黑车司机D说：“圈子里全职黑车刨去汽油和车子保养的成本每个月大概能净赚六七千元。尽管收入不是很多，但工作非常自由，而且这些人大多没有谋生技能的，如果不从事黑车，收入基本上不可能达到这个水平的。最近圈子里有个朋友转行学做葱油饼了，夫妻两个摆个早餐摊，一天能赚300元，但那个多辛苦啊，天还没亮就要起来了。”黑车司机H说：“周围好多年轻的（黑车司机，笔者注）都去开出租车了，开出租车多好啊，一个月能赚10000多元，不用像现在偷偷摸摸的，挣起钱来也光明正大。但是我没办法去开出租，要能开我早就去开了。开出租要考客运证，我初中都没毕业，岁数又大（50多岁，笔者注），记不住那么东西，拿不到客运证。大多数（黑车司机，笔者注）基本就只会开车（没有其他谋生技能，笔者注），转行的话要么去开出租，要么去做建筑工程，但是建筑工程需要关系的，哪有那么容易。”

从事黑车生意给黑车司机带来了丰厚回报，但黑车司机也是市场上的理性人，一旦需求消失，黑车司机无利可图，会自动退出市场。已转做正规出租车生意的黑车司机H，诉说了放弃黑车生意的原因：“我以前只要在家等老客户电话就可以了，后来好多老客户生活条件好了，都自己买私家车了，我的生意越来越少了，我又不愿意到马路上去等生意来，所以只好来开出租车了。”黑车司机D也有相似论述：“黑车要生意好才有人去干，生意不好，谁还会做这一行。”

研究结论与政策建议

上图是上海黑车的形成机制。公共交通在城市的部分区域（外环以外的城乡接合部）和部分时间（23:30-次日5:30）存在盲点。同时，城市诸多区域还有“最后一公里”的出行难题。公共交通供给的缺陷造成市民出行需求难以满足，而私家车毕竟不是城市主要交通工具，大多数市民也无法承担私家车高昂的维护费和汽油费，上述区域的出租车数量也非常有限。因此，黑车成为市民无奈选择，其出行需求塑造了城市黑车市场。这个市场给黑车司机带来巨大的经济利益，低门槛的投入成本让不少司机进入市场，从事非法营运，向市场提供交通服务。

市民的需求和黑车司机的供给形成了市场均衡，而政府在当前黑车治理中的角色则相对边缘，只能通过宣传教育和执法来遏制黑车。然而，“倒钩”事件迫使政府执法逐渐规范化，执法难、取证难和处罚低的特点无疑削弱了执法效果。同时，政府的执法仅打击黑车司机供给，市民的需求、市场和经济利益的诱惑长期存在，由此陷入了屡查屡犯、愈查愈犯的困境。针对市民的安全宣传教育尽管起到了一定效果，却同样没能改变市场均衡。

2014年8月1日，最新制定的《上海市查处车辆非法客运若干规定》（后文简称“《规定》”）和《上海市查处车辆非法客运办法》（后文简称“《办法》”）开始实施。其中对黑车的处罚力度明显加强，取证方式也有所调整，有效缓解了相关部门执法难、取证难和处罚低的尴尬局面。

就处罚力度而言，《规定》和《办法》规定，从事非法营运活动的驾驶人不仅可以处以一千元以上五千元以下的罚款，而且可以由公安交通行政管理部门暂扣其机动车驾驶证三个月至六个月；对非法从事经营性客运活动再次被查获且存在安全隐患的，依法定程序没收用于非法从事经营性客运活动的车辆；查处车辆非法营运工作还将与本市社会治安综合治理工作、个人信用信息系统、居住证积分扣减的审核内容和公安部门的交通管理、人口管理等信息系统挂钩，从事非法营运活动将直接影响驾驶人的居住证办理、就业和子女入学。黑车司机D在新规实施后表示：“最近得收敛一点，否则会影响儿子的前途（笔者注：指儿子在上海的就学）啊。”

破解取证难题也是这次《办法》的重要内容之一，针对非法客运的具体特征，在没有直接交易证据的情况下，通过监控探头或者其他方式摄录的录像、执法人员现场记录、现场第三方的证言等间接证据，如果足够充分，并可以互相印证，形成完整的证据链，可以作为行政管理中认定非法客运的证据。

而政府部门的执法环境也有所改善，《办法》明确，对暴力抗法的驾驶人可移送司法机关追究刑事责任。

新规也非十全十美。《规定》和《办法》仅改变了黑车执法的困境，却未从源头上抑制黑车产生。上文黑车形成机制分析表明，公共交通难以满足市民的出行需求，出行需求和黑车供给不断匹配，塑造了市场均衡。《规定》和《办法》的出台提高了交易成本，降低了需求和供给匹配的可能性，但出行需求和经济利益诱惑依然存在。黑车司机D就表示：“我们最近就不出去拉客了，主要就在家等生意，有人打电话给我们，我们再去拉。”

由此，在《规定》和《办法》实施的背景下，黑车交易将以更隐秘的方式进行。取证方式和处罚力度改变，提高了末端治理效率，但未介入黑车形成的源头，无法根本上解决城市黑车问题。有效的黑车治理需要在“末端治理”的基础上强化“源头治理”，才能实现“标本兼治”。

市民更关注黑车对自身造成的直接影响，政府也应更有针对性地宣传。具体而言，政府可继续利用微博微信等新媒体以及公交和地铁的移动电视，形式则可有所丰富，如结合具体的黑车安全事故案例，让上海市民意识到黑车对人身和财产安全的影响，促使其自觉抵制黑车。

公共交通服务供给不足是形成上海黑车的根本原因。改善公共交通服务才能实现黑车标本兼治。公共交通服务的优化既要加大财政投入，也要改革制度和利用新技术。因此，增加公共交通的供给可从如下几方面介入：

（1）加快公共交通盲点的发展步伐。上海的轨道交通已连接了城市多个区域，然而在不少区域，尤其是外环以外的城乡接合部，公共交通的盲点长期存在。因此，上海需加快公共交通的发展步伐，为市民提供多层次的公共交通服务。一方面，可以继续发展城市轨道交通，以满足市民跨区县的通勤需求。另一方面，围绕轨道交通，各区县应着力推进配套基础设施的建设，扩大交通服务范围。

具体而言，可通过发展短驳公交、社区巴士以及免费自行车等形式，实现各种运输方式与轨道交通紧密对接、零距离换乘的综合运输目标。而在城乡结合部、郊区大型动迁基地和行政村等区域，可重点开辟公交线路，扩大公共交通服务的范围。

（2）继续推进P+R停车场（即地铁换乘停车场）的建设。公共交通建设是个漫长过程，公交盲点区域会长期存在。通过制度创新提高现有资源的利用率，将成为优化上海公共交通供给重要的组成部分。P+R模式既能减少城乡结合部公共交通供给不足的缺陷，也能实现绿色出行。

上海已建成了7个P+R停车场，在1号线锦江乐园站、2号线淞虹路站、8号线沈杜公路站的P+R停车场，工作日停车位经常爆满。上海应加强郊区P+R停车场的建设，将小汽车与地铁等大容量公共交通结合起来，提供现有道路和交通资源的利用率，缓解郊区公共交通服务供给不足，方便市民出行。政府推进P+R停车场建造的同时，应加强宣传，积极引导市民的P+R出行模式。

（3）提高公共自行车的覆盖率，建立自行车存放点。问卷调查显示，黑车多用于中短途出行，尤其是“最后一公里”。公共交通适合长距离出行，难以解决“最后一公里”难题。自行车恰好适合短距离出行，鼓励自行车和公共交通混合，将缓解“最后一公里”难题。

目前，上海已在嘉定和浦东等区域建立了公共自行车租赁点，但市区的覆盖范围相对有限。因此，政府一方面可以提高公共自行车覆盖率，另一方面，也可以在市区部分人流密集区域开辟自行车停放点，供市民存放私人自行车。

（4）夜间设立扬招巴士。从时间看，夜间一直是黑车运营的重灾区，这种现象源于夜间公共交通供给缺陷。笔者实地调研发现，绝大多数公交车和地铁在夜间11：30后停运，而在部分城乡接合部，公交车甚至在19：30就已停运。上海目前的夜宵车覆盖范围有限，夜间出租车数量也较少，难以满足市民出行需求。夜间出行的市民相对稀少，大容量的公共交通必定亏损。

借鉴香港的经验，上海可在夜间轨道交通和公交车停运以后推出公共小巴，市民可根据自己的需要随手扬招，前往目的地，既避免了公共交通的大规模亏损，也缓解夜间公共交通供给不足的局面。

（5）适当放宽出租车行业的准入管制和价格管制。出租车、地铁和公交车实现了互补，组成了城市的公共交通体系，向市民提供了多层次的公共交通服务。然而，区域性、时段性和季节性的出租车供给不足是当前城市黑车泛滥的主要原因之一。目前上海的出租车行业缺乏弹性，出租车数量长期固定，价格受到管制，无法有效满足城市需求。在针对上海市民的问卷调查中，77.03%的受访者希望符合安全条件的社会车辆和司机通过认证成为出租车。

政府完全放弃对出租车行业的管制，实行自由准入，或许并不现实。但政府可适当放宽出租车行业的准入管制和价格管制。具体而言，可允许有资质的企业向特殊需求人群（病人、孕妇、经常出差的商务人士）提供阶段性包车和专车服务，而政府则可对上述企业的车辆以及营运价格进行备案，既保证了乘客利益，又满足了特定出行需求，也可避免损害出租车企业经济利益。同时，在部分区域（如城乡结合部）和时间（上下班高峰），可适当提高出租车定价，鼓励出租车司机在上述区域和时段营运，缓解区域性、时段性的供需不均衡。

（6）继续推进智能交通体系的建设。近一两年，上海的智能交通体系的建设已取得了丰硕成果。滴滴、快的、上海出租、大众出行等打车软件，有效提高了城市出租车资源的配置效率，既方便了市民打车，又减少了出租车空驶率；而上海市交通委员会也推出了“上海公交”、“乐行上海”和“地铁指南”三款手机APP。

但上海的智能交通仍有巨大提升空间。“上海公交”的APP，仅有安卓版本，难以满足其他智能手机平台的需求。与此同时，该应用包含了380条公交线路的实时车辆信息，包括距离等候站点最近的三辆公交车的车牌、站数和预计到站时间，但根据课题组实地考察，实时车辆信息的误差非常大，对市民出行参考意义有限。

市民对公共交通实时信息有巨大需求。在问卷调查中，93.1%的受访者希望获取公交实时信息。因此，“上海公交”的应用，可在现有基础上加入地铁营运的实时信息，并提高预计到站时间的准确率，改善公共交通服务质量。

上海目前存在多种出租车打车软件，且各有优劣。滴滴和快的通过前期大规模补贴以及零收费，积累了大量使用者。但滴滴和快的能显示目的地的特点也导致不少司机在开车时抢单，给行车安全带来隐患，也造成市民短途出行打车难和扬招难。交通运输主管部门可加强出租汽车电召服务的统一接入和管理，向市民提供多层次服务，实现电话叫车、手机软件召车和网络约车，免费和收费多种形式服务相结合，满足市民不同层次、需求的出行，也解决了行车安全和中老年人打车难的问题。

在整合打车软件的基础上，政府可推出拼车功能，允许出租车和私家车通过智能信息系统拼车。智能系统不仅可自动匹配拼车需求，更可备案拼车信息并计算出行驶路线和相应的价格，在保障乘客安全的条件下，提高现有车辆的利用率。问卷调查中，有89.58%的受访者支持拼车出行。