海关特殊监管区启动新一轮整合：促加工贸易移师中西部和东北

海关特殊监管区域新一轮整合正式启动。

9月6日，中国政府网发布《加快海关特殊监管区域整合优化方案》（下称《方案》）。《方案》提出，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区；新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区；推进加工贸易向中西部和东北地区梯度转移、向海关特殊监管区域集中；支持中西部和东北地区符合条件的大中城市设立综合保税区；拓展海关特殊监管区域的功能，等等。

由于诸多功能傍身，综合保税区的招牌相当精贵。据不完全统计，目前全国共有40多个综合保税区。

一名海关系统人士告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），海关特殊监管区域整合并不是新事物，最初是配合国家经济的转型升级提出的，当时也提出加工贸易梯度转移，以及“圈养”还是“散养”的问题（推动加工贸易向海关特殊监管区域集中）。

早在2012年，国务院就发布过关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见（下称《意见》），当时便提出，在基本不突破原规划面积的前提下，要逐步将多种海关特殊监管区域整合为综合保税区。

20多年来，特殊监管区域在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但发展中也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。

譬如，保税区虽有加工和物流功能，但不能享受国内货物入区即可退税政策；出口加工区有“入区退税”政策，但只能开展加工业务，缺少物流功能；而保税物流园区也有“入区退税”政策，但只能开展仓储物流业务，缺少加工功能。

相比之下，综合保税区功能要齐全得多，基本上集齐了各类海关特殊监管区域的主要功能。

为此，《方案》提出了“四个整合”：整合特殊监管区域的类型、功能、政策和管理。除了逐步将类型整合为综合保税区，还要规范、完善这些区域的税收政策，并逐步统一信息化管理系统、统一监管模式，实现相关管理部门的信息互换、监管互认、执法互助（“三互”）。

上海海关一名内部人士告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），现在的上海综合保税区，就是整合了洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区。“浦西地区有多个出口加工区，上海也希望把它们整合成综合保税区。”该人士说，“包括松江、青浦、嘉定等区，都有出口加工区，它和保税区政策有差别，未来上海自贸区的政策复制推广，也需要这些特殊监管区域先扩大功能，才能承接相关的政策。”

该人士解释，出口加工区和保税区主要差别在于，保税区可以设立贸易公司，出口加工区却不能，企业主体多为加工贸易企业（编注：“加工贸易”是指经营企业进口全部或者部分原辅材料、零部件、元器件、包装物料，经过加工或者装配后，将制成品复出口的经营活动，包括来料加工和进料加工）。

这次《方案》提出，推进加工贸易向中西部和东北地区梯度转移、向海关特殊监管区域集中；支持中西部和东北地区符合条件的大中城市设立综合保税区。

有分析认为，这与国家推进的西部大开发、中部崛起以及东北振兴等战略密切相关。设立综保区，将为加工贸易的集聚提供有效载体。近年来重庆经济的崛起，尤其是加工贸易的产业集聚，与海关特殊监管区域的功能升级不无关系。

值得一提的是，今年上半年，东北三省的GDP在全国排名倒数。其中，辽宁更是以2.6%的增幅垫底。