欧洲难民潮背后:各国“秀姿态”的同时也各有考量

陶短房

2015-09-08 16:09 来源:澎湃新闻

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9月2日,年仅3岁的的叙利亚小难民艾兰·库尔迪(Aylan Kurdi)在偷渡途中溺死,遗体俯卧在土耳其伯顿海滩的照片顷刻间传遍世界,并引发了山呼海啸般的反应。
英格兰民众举行集会,表示欢迎难民。 东方IC 图
面对难民,欧洲最初的推三阻四

在9月2日前,欧洲对所谓“地中海难民”的态度是推三阻四的。
根据联合国难民署的数据,2015年1-5月,有逾1800名难民死于地中海,是2014年同期的20倍,其中尤以4月21日意大利兰佩杜萨岛所发现的难民船惨剧怵目惊心,当时这艘严重超载的难民船在接受意大利海岸边防局救助时发生混乱和内讧,结果仅140多人获救,其余难民全部遇难,总计遇难人数据称在400-800名之间。一些批评者指出,地中海北岸的欧洲国家(西班牙、法国、意大利、希腊等)对救助和接纳“地中海难民”不热心、不主动,有时甚至任由他们在海上随波逐流,这些批评者包括联合国秘书长潘基文、布鲁塞尔的许多“欧洲派”政治家,以及像“国际移民组织”(Migration)这样的非政府机构。
但被指责的南欧国家表示,自己不是不救,是实在吃不消了:它们本就是金融危机的重灾区,自身尚苦于经济乏力、资金匮乏和就业率低迷,面对源源不断的难民无论如何是“消化不良”的。
鉴于此,在负责欧盟难民事务的专员阿夫拉莫普洛斯(Dimitris Avramopoulos)设计,欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)、欧洲外交事务负责人莫格里尼(Federica Mogherini)等推动下,今年4月欧盟确认了所谓“地中海难民共识”,即一方面确认“欧盟各成员国都有义务分担难民接纳责任”的原则,另一方面强调“所有难民分摊都必须是各国自愿的”。
但迫于迫于内外强大压力,布鲁塞尔的态度很快从“自愿分配”变成“强制性分摊”:今年5月20日,欧盟推出“难民配额”(quotas de réfugiés)原则,难民接收国将获得每名难民6000美元的欧盟一次性安置费用,这些被分摊的难民将获得难民庇护权,并“有至少75%的概率获得庇护国国籍”,接收国不得随意驱逐或遣返他们,不过“是否给予难民以难民地位或接受入籍则由各成员国自行决定”。5月27日,欧盟又推出“难民配额清单”,欧盟28个成员国中的25个都被摊派了强制性难民配额,其中负担最重的为德国(8763人,占21.91%)、法国(6752人占16.88%)和西班牙(4288人占10.72%),其余23个成员国包括弹丸小国卢森堡都被摊派到位,只有事先就宣布不参加并获得布鲁塞尔方面认可的英国、丹麦和爱尔兰三国未获配额,但也被要求“自愿接收”。
不过这一“强制性摊派”原则当时在欧盟内部遭遇强大阻力:法国总理瓦尔斯(Manuel Valls)和总统奥朗德(François Hollande)相继表示“不敢苟同”,东欧国家则更是直言不能接受,如匈牙利总理欧尔班(Viktor Orban)当时大骂“是哪个白痴想出的馊主意”。
至于英国等三个无配额国家,态度就更坚决而明朗。英国政府直言“不打算参与”,前外长哈蒙德(Philip Hammond)更在9.2事件不久前称“非洲偷渡人口大量进入欧洲将危及欧洲繁荣和凝聚力”,表示将推动欧盟修改法律,确保将不具备资格的难民遣返回非洲, “否则所有人都会勇于偷渡,因为他们知道一旦出发就永远不会被遣返”;丹麦首相赫勒托宁-施密特(Helle Thorning-Schmidt)也表示,丹麦将不会增加接收“地中海难民”。
当然持相反观点的国家也有,最突出的是德国,副总理加布里埃尔 (Sigmar Gabriel)早在9月2日前就呼吁欧盟其它国家更多接纳非洲难民,并在欧盟范围内建立更公平的难民分配比例,欧洲外交事务高级代表莫格赫里尼(Federica Mogherini)则表示“没有难民会在违背意愿前提下被遣返”。不过相对于“拒绝声”,“接纳声”无疑要小得多。
当地时间9月6日,德国,数千难民抵达德国多特蒙得,当地民众举牌欢迎,并自发为难民捐助衣物等生活用品。 东方IC 图  
“地中海难民”问题因“9·2”事件大变脸

“9.2叙利亚小难民艾兰·库尔迪死亡”事件让整个欧洲的“难民空气”为之一变。
原本就对“地中海难民”持较温和态度的德国自然是急先锋:就在不久前还因面对巴勒斯坦难民小女孩“我想在德国生活下去”的当面要求给出“但德国吃不消”答复而备受争议的默克尔总理(Angela Merkel),9月6日拿出了迄今全世界针对“地中海难民”最慷慨的一张“大礼单”:2016年额外拨出6亿欧元(联邦政府和各州各3亿)用于安置难民(这相当于将当年度难民安置预算增加近60%),在已宣布建造30万套难民安置房基础上要求各州再建造15万套,并由联邦政府出面担保,大众银行和德国复兴信贷银行提供融资——按照德国一些评论家的说法,这也许意味着“整个德国将为此改变”,因为照最悲观估计,“默克尔妈妈”(欣喜若狂的难民对她的称呼)的慷慨将导致80万“地中海难民”在今年涌入德国,德国媒体估计,仅9月5-7日三天,涌入德国的叙利亚难民就超过3万。
原本态度保守或暧昧的法国、英国也出现微妙变化:公开宣称“法国绝不认同配额”的法国总理瓦尔斯改口,在社交平台上称“对难民的不幸忍不住热泪盈眶”,法国政府7月9日由内政部长卡赞纽夫(Bernard Cazeneuve)宣布,法国将在两年内额外接纳2.4万难民,内政部任命阿胡尔(Kléber Arhoul)为难民问题国家协调员,并打算在9月12日召开市长联席会,将难民安置任务量化到各城市;至于英国,原本一直不松口的他们如今由首相卡梅伦出面表示“愿意根据情感和能力的综合考量自愿接纳一些难民”。
其它一些国家或政要也纷纷作出象征性姿态,如教皇方济各呼吁各教会接纳“地中海难民”,芬兰总理西皮莱(Juha Sipila)扬言让出官邸供难民安置用,甚至远在大西洋另一端、本身已接纳大量难民的加拿大也坐不住了,魁北克省移民部长韦尔(Kathleen Weil)宣布将在今年内接纳3650、而非计划中的1200名叙利亚难民,官方反对党——联邦新民主党(NDP)更宣布,如果他们在10月举行的联邦大选中获胜,将在2019年前让加拿大接纳4.6万叙利亚难民,另一个反对党——联邦自由党宣布的数量是2.5万名,而执政的联邦保守党则是1万名,一些市镇也纷纷要求联邦政府放松难民准入要求。
莫格里尼显然对此感到鼓舞,他表示“希望法国和德国成为欧盟各国的表率”,欧盟委员会已提出了让欧盟各国追加分摊12万难民的计划,其中德国3.1万,法国2.4万,英国(居然主动提出“愿意分担”)2万。
当地时间2015年9月5日,法国巴黎,法国近3千民众游行示威,要求欧洲改变难民政策,接收难民。 东方IC 图
难民问题的背后

问题在于,欧洲的“地中海难民”问题并非看上去那么简单。
欧盟数据显示,2014年有22万“地中海难民”涌入,2015年头5个月就已突破2014年全年人数,截止8月底已突破33万难民“冲入地中海”,而不幸死在海上或偷渡过程中的难民人数则已超过2500名,其中40%来自叙利亚和厄立特里亚两个国家。
2014年,在欧洲提出避难申请的难民(其中绝大多数业已进入欧盟境内)多达60万,而今年必然会更多,因为联合国难民署登记纪录显示,仅叙利亚登记难民人数就多达120万,且突然开启的欧洲大门必定会鼓励更多的“下海者”。
让人忧虑的还不仅于此。
尽管“9.2”事件让叙利亚难民一下子为世人所关注,但他们并非“地中海难民”的全部,据统计,今年1-3月向欧洲申请难民庇护的“地中海难民”中,叙利亚人只占16%,比例甚至低于厄立特里亚人(27%)和科索沃人(26%),而阿富汗人(7%)、伊拉克人(4%)和阿尔巴尼亚人(4%)也为数不少,此外,来自撒哈拉以南非洲的船民虽暂时比例下降,却是困扰欧洲几十年的“老大难”难民源。
尽管一些支持大量接纳难民的组织和专家,如法国国家科学研究中心(CNRS)移民问题研究员克罗沙尔(Olivier Clochard)认为,即便这些难民都涌入欧洲,也不过占欧洲总人口的1%,“不会有什么问题”,但更多人却不敢如此乐观,他们指出非法移民、难民的涌入由来已久且愈演愈烈,已在许多国家构成严重社会问题,包括民族构成改变、文化和宗教冲突、经济和就业矛盾,以及治安矛盾突出甚至反恐压力增大等,如果骤然追加如此众多的“地中海难民”,且如欧盟和美国所言“简化甄别程序、减少遣返比率、提高接纳速度”,后果可想而知。
不仅如此,随着“9.2”热点的逐渐冷却,人们开始更认真地思考“地中海难民”的深层次问题。
的确,许多“地中海难民”是因躲避战乱和迫害而“投奔怒海”,但正如许多观察家所指出的,他们中绝大多数在“下海”时已相对安全,即早已逃离战火纷飞的故乡,来到邻国避难,如此次罹难的库尔迪一家13口,就早已从故乡——叙利亚战乱城市艾因阿拉伯,逃到了并不为战火所波及的土耳其境内,在叙利亚、约旦和伊拉克,避难的叙利亚难民数以百万计。
欧洲政策中心(EPC)移民和多元化负责人、巴黎德洛尔研究所(IJD)助理研究员帕斯古沃(Yves Pascouau)指出,由于上述临时庇护所各有隐忧(土耳其对叙利亚库尔德人有歧视,此次罹难的库尔迪一家就因此拿不到出境签证无法合法离开,约旦接纳能力已近饱和,黎巴嫩和伊拉克同样受战乱困扰,且前者也已接近接纳难民极限,过去几年间因难民激增,黎巴嫩人口竟增长了1/4),它们事实上成为叙利亚和其它难民源国家难民的“蓄洪区”,一旦决口就会有更多难民汹涌进入欧盟或其它接纳国。
原本欧盟和其它难民接纳国近年来都陆续推动一些旨在减缓难民冲击的措施,如欧盟原打算在2016年全面评估的“都柏林系统”,即在难民来源国设立欧盟难民办事处,要求庇护申请者呆在或返回首先抵达的国家等候处理结果,而库尔迪一家的终极投奔目标加拿大,则在近期推出了所谓“G5”规则,即如果申请难民庇护者系在加拿大境外,则需至少5名加拿大公民/持枫叶卡的永久居民提供担保,并承诺为该申请人提供“情感和财政支持”——库尔迪一家正是因为凑不齐G5(他们在加拿大合法居住20载的孩子姑姑、温哥华理发师蒂玛Teema只能为其中一名亲属担保且还无法满足G5的要求),才冒险“下海”并酿成悲剧的。
分析家们指出,加拿大或欧盟对境内难民庇护申请者很宽容,对尚未入境者则十分苛刻,欧盟统计局数据显示,2013年在欧洲境外递交的庇护申请,被接受的数量167000份,被拒绝者则多达525000人左右,批准率不过45%(法国更只有22%),而境内批准率则在7成以上,至于加拿大则更夸张:境内申请者“几乎不可能被遣返”,而境外则只能忍受苛刻的G5,正因如此,库尔迪一家才打算从土耳其海岸冒险漂流区区4公里抵达希腊爱琴海岛屿科斯岛,然后设法辗转混进加拿大,成为梦寐以求的“境内申请者”。
半开半掩的门
许多分析家都指出,各国的“变脸”事出有因。
德国本来就对接纳难民较为积极,因为这个国家经济状况较好,且人口老龄化严重,今年有数据显示,46%的德国雇主声称招聘员工困难,更有不少研究机构认为,2025年起德国将遭罹人口和劳动力危机,因此在德国,执政的基民盟-社民盟一直有强大声音主张,通过引进难民,解决德国的人才和劳动力缺口。
不仅如此,默克尔是个实用主义政治家,2010年10月她曾推动立法,延长本国核反应堆使用年限,但次年日本福岛核泄漏发生导致德国民意普遍反对核电,她又毫不犹豫宣布全部关闭境内核电站。此次也不例外,9.2前德国民间反移民声音抬头,她就制造了争议一时的“小女孩事件”,而此次因9.2事件,德国国内同情难民声势大振,即将再次争取连选连任的她当然不会对此视若无睹。更何况,对于她在希腊危机和“小女孩事件”中的“冷漠无情”,国际间本就有不少批评,此次的慷慨正可帮助自己重塑舆论形象。
法国本就是“地中海难民”自二战起的重灾区,当年阿尔及利亚战争带来的“黑脚问题”至今困扰法国社会,2005年的“93省骚乱”和今年初的“查理周刊事件”都是这种冲突、矛盾的直接反映。前萨科齐政府曾希望通过向非洲难民来源国施压和强化边控、强制遣返相结合,一劳永逸地解决非洲难民问题,结果虎头蛇尾,打着反萨科齐难民政策旗号上台的奥朗德政府最初基于左翼传统,对“地中海难民”持宽容态度,但很快就因“吃不消”而转变立场。此次“转向”很大程度上是迫于舆论压力和舆情、社会民意的改变,正因如此法国在宣布增加接收人数同时强调,这些难民“必须来自叙利亚、伊拉克和厄立特里亚3国”,这显然是担心难民准入门槛降低“常态化”,导致日后更多来自其它地方(尤其非洲)的难民持续涌入。
英国的情况则稍有不同,政府和执政党本来就对接纳更多难民不以为然,此次迫于舆论压力和“风向转变”不得不有所表示。
其余“秀姿态”的国家也各有考量:梵蒂冈是世界上最小的主权国家,就算开放所有教堂也无关痛痒;加拿大是“9.2”风波的当事国之一,又正处于选战期间,必须在这个问题上表明态度;奥地利等“途经国”并非“地中海难民”心仪的目的地,摆出大方姿态既可显示自己的慷慨,又无需长期负责,甚至还可“扶上马、送一程”,早些把难民包袱甩给德国等国家;冰岛、芬兰等北欧国家离“重灾区”尚远,和难民发源地、“蓄洪区”不直接接壤,自然也乐得大方,反正自己不会背最大的包袱。
人无远虑必有近忧
然而即便在“9.2”事件尚热之际,不同声音就已出现。
在英国,民调显示支持增加难民接纳数量的比例在短暂上升后便掉头向下;在法国也是如此,后者的市镇首长中固然有不少自告奋勇要求多接纳难民的,却也出现了声称只愿优先接收基督徒或雅兹迪派难民的罗昂副市长尼科兰(Yves Nicolin)等不和谐音;在德国,巴伐利亚州州长、一贯坚决支持默克尔的泽霍夫(Horst Seehofer)呼吁总理“慎重考虑”对难民的慷慨,而在东部各州,连日来不断发生针对难民庇护所的袭击事件,这迫使默克尔也不得不打破沉默,承认此次的慷慨不过是“救急的权宜之计”,必须尽快找到“全欧洲的治本之策”才行。至于那些原本就坚决反对“难民配额”的东欧国家,尽管“9.2”事件的发生让它们受到更大压力,但它们仍未改变自己的主张和立场。
随着新闻热点的冷却,担忧的声音也开始多起来,如在德国,一些分析家指出“难民从素质和意愿上都不可能马上填补德国劳动力缺口”,在英国和法国,许多人开始担心ISIS等极端原教旨分子混杂在难民中涌入,报端上开始出现“只对‘真难民’慷慨”的提法。
正如前文所言,绝大多数在“9.2”后改变对难民接纳态度的国家政府、政党和政客,是出于对舆情、选情和民调结果的迁就和迎合,但民意如水,小难民之死的冲击波注定不可能持久,而“地中海难民”的根源——战乱、贫穷却方兴未艾,且即便“阿拉伯之春”效应结束,“地中海难民”问题也未必就此一了百了(如非洲船民问题就很可能如此),届时“照片效应”已被淡忘,而现实问题(就业压力、治安问题、社会矛盾、族际冲突、暴恐隐患……)却随时可能重新唤起各国针对难民、非法移民的排斥乃至仇视,水可载舟、亦可覆舟,因民调和“政治正确”而匆匆开放的“欧洲之门”,届时又会否因新的民调、新的“政治正确”而重新收窄?
焦点
我是同济大学德国及欧盟研究者伍慧萍,关于欧洲如何解决此次难民危机,问我吧!
伍慧萍 2015-09-11 169 已关闭提问
责任编辑:谢秉强澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 欧洲难民危机

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