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奥巴马医改法案背后:最高院如何勒住联邦政府的权力缰绳?

澎湃新闻记者 徐明徽
2015-09-20 16:15
来源:澎湃新闻
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当地时间2015年3月4日,美国华盛顿,支持奥巴马医改方案的民众聚集在最高法院外。 东方IC 资料

美国最高法院2014-2015年度被认为是近年来最激动人心和极具戏剧性的一年,除了举世关注的同性恋婚姻合法化判定之外,还有奥巴马医疗改革法案。

经过数月论辩,美国最高法院6月25日以6票对3票做出支持奥巴马医疗保健法案的裁决,最高法院裁决批准联邦政府补贴所有50个州内通过政府健保网购买保险的居民。全国医改是奥巴马第一任期内最重视的“政绩”,常被称为“奥巴马医改”,旨在扩大医保覆盖面。反对奥巴马医改的人认为,奥巴马医改法中的字面措辞是只有建立新医疗健保网的各州才符合得到补贴的资格。而很多州决定不单独设立自己的新医疗健保网。

奥巴马医疗改革法案为何走得如此艰难?联邦政府与美国最高院为何会出现对立?美国最高法院与联邦政府之间的博弈过程是怎样的?9月18日,在美国从事法务工作的叶帆先生做客上海季风书园,为大家讲讲美国最高法院的“那些事儿”。

联邦政府与最高法院的权力角逐

“美国保守派为什么要挑战奥巴马案例呢,有什么法律根据呢?这和美国长达百年、最根本的法律争议有关,联邦政府的权限到底有多大?”叶帆介绍,当初美国的国父们设计宪法的时候,除了三权分立以外,联邦政府和州政府之间的分权也是防止联邦政府暴走的重要一环,“在内战之前,联邦政府权力基本是个小本买卖,预算长期在GDP的2%左右徘徊。即使是今天,美国仍然是一个相当自下而上的社会结构体系。比如美国公民办护照是去邮电局,因为邮电局是美国联邦政府在各个地方、乡村的唯一政府派出机构。”

然而权力是此消彼长的,双方都在为自己的权力最大化博弈争取着。叶帆认为,很多中国存在的问题(特别是庞大的人口和有限的资源之间的矛盾)美国都存在,只不过美国的人口只有三亿,掌控的资源数倍于中国,所以问题矛盾要小得多。尽管如此,这不意味着美国就没有矛盾。“托克维尔的那句名言广为人知,‘美国的政治问题,最终都会转化为法律问题’,这句话当然有些绝对,美国残酷的内战就是司法体制无法解决政治矛盾的结果,北方最终用枪杆子解决了奴隶制和州权问题,用鲜血浇筑的第十三、第十四和第十五修正案让联邦政府终于拥有了强大的司法武器,将各州置于自己牢牢的掌控之下”。

尽管如今美国联邦政府的权力已大大超越草创时期,但是宪法框架下联邦政府和州政府的分权仍然是不可动摇的,比如,联邦政府不能干预纯属州的事务。“既然手脚被国父们限制住了,那今天的联邦政府怎么办呢?无他,威逼利诱。每年联邦政府给很多州注入大量的资金,从教育经费到基础设施建设应有尽有,文章就在这里面做了,联邦政府往往以这些经费来引诱/要挟,要求州政府按自己的意愿行事。”

不过幸运的是,历代最高法院极其警惕地盯着联邦政府这种行为。“美国遵循判例法,所有的案件走向都和以前的案件判例有关。经过无数的判例法,最高法院大体允许联邦政府某种程度上的引诱和要挟,比如说,联邦政府要求各州把最低饮酒年龄提高到21岁,否则扣押5%的联邦高速公路维护费用,最高法院说这是可以的。在一些里程碑式的案件中,可以看到美国联邦政府的权力在一步步扩张。最高法院不断地‘威胁’联邦政府,但并不意味着可以为所欲为。一直没有明确的是,联邦政府在这个方面的权力边际在什么地方”。

但在奥巴马医疗改革案中,美国最高法院首席大法官罗伯茨出手了,他在判例法的世界里打下了第一根界桩,设定了联邦政府的权力范围。

美国最高法院的法庭

罗伯茨的手段

2015年3月4日,美国最高法院年度最受瞩目的大戏帷幕缓缓拉开。奥巴马医疗改革法案迎来第三次挑战——-美国保守派将此案件诉讼至最高法院,希望毕其功于一役,彻底击垮奥巴马执政六年里最大的立法成果。

2010年通过的奥巴马医疗改革法案长达906页,核心内容有三点:一,非歧视性条款,保险公司不得因为一个人有病就涨保险或者拒绝保险;二,强制所有人购买医疗保险,低于一定收入水平的人可以被豁免或者政府给予补贴,但是大多数人如果不购买保险就要支付罚款;三,政府建立医保交易市场,提高各种医保的透明度,增加竞争,同时政府为低收入人群提供补贴。

“在美国宪法框架下,联邦政府的权力是可数的,联邦政府不能天马行空地立法。即便再不喜欢奥巴马医疗改革法案,也不能否认医疗保险市场是如假包换的全国性的商业行为,国会当然有权力立法规范这样的商业行为。”叶帆介绍,医疗改革法案立法的基础是宪法里的商业条款(Commerce Clause)。

然而保守派智库的诉讼大师很快地就找到了一个切入点:强制人民购买一种商品是前所未有的,宪法允许国会立法规范商业行为,但这里是强迫人民去从事一种商业行为。

美国最高法院的九位大法官,前排居中者为首席大法官约翰·罗伯茨。

美国最高法院在2012年迎来了第一场针对奥巴马医疗改革的巅峰挑战,9名大法官中,4名自由派法官和4名保守派法官势均力敌,最后是一向被视为保守派的首席大法官约翰·罗伯茨权衡大局之后,投下了“倒戈”的一票,让强制参保条款涉险过关,并给出了一个“大师级”的判决:第一,强迫人们购买医疗保险超出了宪法商业条款给予国会的授权;第二,国会有权向不购买保险的人征税;第三,国会无权强迫各州扩展医疗补助的覆盖人群。

“为什么说是‘大师级’的判决?因为这是给你一个短期胜利,但这个短期胜利中包含着一个对你未来不利的法学逻辑。”叶帆解释,罗伯茨以征税权这个比较狭小的法学逻辑支持了法案,所以短期内对奥巴马医疗改革基本没有大的触动。但是罗伯茨在这个胜利的包裹里塞进了两个对自由派未来不利的逻辑:进一步收紧国会商业条款的权限,以及给予州政府自行决定是否要扩展医疗补助的决定。

奥巴马医疗改革给各州一个“选择”:要么扩大医疗补助覆盖低收入人群,要么失去整个联邦给予的医疗补助。罗伯茨的判决说,这不是一个选择,这实际上没得选择。有哪个州会选择失去整个医疗补助?

“在华盛顿广为流传的一个笑话是‘当奥巴马教外孙打篮球的时候罗伯茨估计还是首席大法官’。”叶帆认为,这个判决凸显了罗伯茨作为最高法院掌舵人和政客们看问题的不同角度,政客毕竟要面临选举而大法官则是终身任职。“罗伯茨的判决足以让奥巴马在2012年宣布胜利并成功连任,但是罗伯茨着眼长远,他以一个战术性的退却让自已和最高法院置身于选举风暴之外(想象一下在选举年五名保守派法官判决一个民主党总统四年任期里的最大政绩违宪),更重要的是他取得了无可估量的战略上的胜利,他在判例法的这个大厦基础部分塞进了两块硕大的基石,而且年复一年地按着自己的蓝图添砖加瓦。”

在2012年受到了挫折的保守派诉讼军团并没有丧失信心,他们很快卷土重来,保守派聘请的超级律师保罗·克莱门在“伯韦尔诉业余爱好大堂”(Burwell v. Hobby Lobby)一案中扳回一城,虽然判决只是针对奥巴马医疗改革法案的一个很小的条款,对法案整体没有威胁,但是最高法院第一次确认了私人家族拥有的企业拥有和自然人一样的宗教信仰权力,判例法被保守派再次挪动了一大步。

因为笔误引发的挑战

保守派的第三波挑战是怎么发起的呢?说起来没人信:笔误。因为立法过程仓促,906页的法案未能仔细勘验,出现了低级错误,原法案规定低收入人群在交易市场购买医疗保险时享受政府补贴,但表述是“通过州设立的交易市场”。

问题一下就来了:如果一个州拒绝设立交易市场的话,那该州居民通过联邦设立的交易市场购买医疗保险的时候能不能享受政府补贴呢?

罗生门开启,双方开始各执一词。奥巴马政府坚持所这只是一个笔误,大法官们应当从整体去解读这个法律,低收入人群不管在州立交易市场还是在联邦设立的交易市场购买医疗保险都应当有补贴。而且很快的,美国国内税务署(IRS)也按此实行。但保守派诉讼军团说,这个法案是很清楚的,国会的原意就是要引诱各州设立各自的交易市场,否则该州的低收入人群就会失去补贴。

和2012年的诉讼很类似,这个诉讼很快就发展成对整个奥巴马医疗改革的总攻。2015年3月4日,金诉布维尔大战一开始,自由派的四名大法官保卫奥巴马医疗改革法案的决心就显露无遗。大战悬而未决,直到2015年6月25日,这天早上罗伯茨大法官扔下了重磅炸弹:6比3判决奥巴马政府胜诉,这次他和肯尼迪大法官以及四位自由派大法官一起保全了奥巴马医疗改革法案。

“许多人猜测到了罗伯茨不会因为国会的一个笔误就把奥巴马医疗改革法案拍倒,但也有很多人猜到了肯尼迪很可能和罗伯茨一起,但是几乎没有人想到罗伯茨的多数意见书竟会如此融远见和狡谲于一体。”叶帆对罗伯茨大法官的意见书拍案叫绝,“首先罗伯茨不但维护了奥巴马医疗改革法案,他干脆把奥巴马医疗改革法案提高到了一个将来很难被挑战的法律地位。他的道理很简单,这也许是个笔误,但是当法案的措辞不清楚的时候我们必须尊重国会的立法原意。值得注意的是,罗伯茨笔下的‘国会’不是现在的国会,而是2010年通过法案时民主党掌控的国会。在这里罗伯茨给予保守派律师团队一个严厉的警告:不要没完没了。要想推翻这个法案?好办,一是拿下国会多数;二是拿下白宫。总而言之,通过选举,不要滥用我们的司法系统来达到你们通过投票箱达不到的目的”。

罗伯茨也许是一个保守派,但是在他的眼里,最高法院的权威高于一切,高于他个人的政治观点和立场。

“把最高法院放出去近三十年的权力收回来”

叶帆认为,到此罗伯茨的法学逻辑还没有结束。当罗伯茨首席大法官送给奥巴马总统一个天大的礼物的时候,他是把这个短期的胜利包裹在一个长期对你不利的法学逻辑——“Chevron规则”中(Chevron Doctrine)。

美国联邦政府的机构具有强大的行政立法权,他们这种权力来自于1984年最高法院的判例法:Chevron U.S.A., Inc v. NRDC。在这个判例法里,最高法院说如果国会的立法有不清楚的地方的时候,只要行政机构的解读是允许的,法院就可以给予政府相当大的自由空间。

在第三次诉讼中罗伯茨在整个口头辩论阶段只问了一个问题:如果法律是含糊的,可以不可以由国内税务署(IRS)来解读?

“奥巴马政府的律师和几乎所有的法律人当时都一惊,大家的猜测是罗伯茨会不会以Chevron规则给予政府机构自由解读的空间,而借此给未来的共和党政府重新把这扇门关上的机会。大家都在想着是不是就是罗伯茨送给奥巴马的‘礼物’。结果大家都错了,也许内心深处罗伯茨愿意帮保守派的朋友一个忙,但是他更重视最高法院在美国宪法架构里的位置。‘给予未来共和党政府关门的机会’这个在罗伯茨看来只是细枝末节,他真正追求的目标是:大幅削弱Chevron规则,把最高法院放出去近三十年的权力收回来”。

在判例法的国家,罗伯茨不会一夜之间改变法律。在判决书中,罗伯茨只表示:在涉及几十亿美元预算这么大的法律问题上,法庭不能给政府机构如此宽松的解读空间。“在这点上,罗伯茨到此为止。但没有人是傻瓜,最高法院三十年来在这个问题上打下了第一块界桩。奥巴马再有一年半就回家赋闲了,可是罗伯茨日复一日,年复一年地在习惯法的大厦上按照自己的设计添砖加瓦。”叶帆说。

季风书园讲座现场,中为主讲人叶帆。
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