联合国历史上哪国最爱拖欠会费

郭晔旻

2015-10-17 07:54 来源:澎湃新闻

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近日,因南京大屠杀档案“申遗”成功,竟在日本引起波澜,部分人甚至叫嚣拒缴纳联合国教科文组织的会费。人们不禁要问,作为联合国会费的第二大出资国,今天日本可以威胁拒交教科文组织的会费,焉知哪日不会以整个联合国的会费做要挟,从而造成联合国历史上的又一次财政危机?
联合国的钱从哪里来
一个国际组织通常有3种主要的经费筹措方式:1、向会员国摊款;2、向会员国征募自愿捐款;3、征收赋税。由于联合国并不是一个世界政府,无权采取属于政府行为的第三种手段。于是,自从成立以来,联合国的经费筹措就一直采用前两种方式,其中向会员国征募的自愿捐款主要用以对经济欠发达的会员国提供经济和技术援助。至于日常预算经费和维和行动经费的来源,按照《联合国宪章》第17条的规定,“联合国经费由会员国根据联合国大会的分摊承担之”。联合国前秘书长布特罗斯·加利说的更加明白,“联合国完全依赖会员国缴纳的摊款提供周转资金”。
联合国前秘书长布特罗斯·加利
像联合国这样一个包括近200个成员国的庞大组织的会费的分摊方法自然也是个极为复杂的问题。1946年,联合国会费委员会按照当时的各国经济实力,规定美国需支付联合国会费总额的49.89%,大多数国家对此赞同。然而,美国参议员范登堡阐述了美国的立场——“由主权平等的国家组成的联合国不应过多地依赖单一的资金来源”,“任何一个成员国不应当承担超过25%的会费”。各会员国最后达成了妥协方案,美国同意将其会费额暂定为39.89%。
这笔钱对于财大气粗的美国实际是九牛一毛,正如1953年美国参议院外交委员会主席呼吁的:“联合国1953年正常预算为4830万美元,约为一艘驱逐舰的成本,考虑到联合国所献身的伟大目标,这是一个合理的数字。”但美国还是耿耿于怀,终于在1974年成功将自己承担的会费比例降低到了25%(后来2001年又降到22%),这一次的冤大头是刚刚加入联合国的东、西德国,民主德国承担1.22%的联合国会费,联邦德国承担7.10%的会费,弥补了美国会费比例下降的缺额。
联合国总部
时至今日,联合国通常按照下述六个因素来考虑各国的分摊比例:1、国民收入总额;2、人均收入低的国家可以按一定标准减少摊款;3、最低摊款限额为总费用的0.01%;4、最高摊款限额为22%;5、各国人均摊款限额不能超出出资最多国家的人均摊款限额;6、各国取得外汇之能力。会费的分摊虽有一定的原则和标准,但由于支付能力实难精确衡量,会费分摊一直是个有争议的问题。
目前,联合国会费分摊比例前两位的国家是美国(22%)与日本(10.83%)。而中华人民共和国自从1972年恢复联合国合法席位以来,70年代的多数年份一直以远超出国民收入水平的标准自愿缴纳会费(5.5%);80年代以后才降低到与实际国民收入相当的水平,从1983年的0.88%持续提升到目前的5.15%。
维和行动造成危机
从最初成立到1950年代,联合国的经费运作尚属正常。直到1964年爆发了第一次财政危机,几乎导致联合国的破产。
这次危机肇始于1956年的苏伊士运河战争(第二次中东战争)。1957年,联合国大会决定派出一支由6000人组成的紧急部队到苏伊士运河地区监督停火,该部队一年的费用为1900万美元。结果,苏联认为联大超越了安理会的权限,拒交维和费用;阿拉伯国家也认为自己是受害者而没有理由为英法和以色列的侵略后果买单,到1959年这项维和费用的亏空已经高达3000万美元。
苏伊士运河战争
一波未平一波又起。1960年,应刚果共和国政府的请求,联合国秘书长哈马舍尔德派出一支由2万人组成的维和部队,该部队一年经费约1亿美元。这次,连海牙国际法院也为联合国背书,认为维和行动的经费系为履行联合国各项宗旨所需的行动而支付的款项,属联合国宪章规定的“本组织经费”。
海牙国际法院
但苏联还是不买账继续欠钱。截止到1964年9月30日,上述两项维和行动的摊款为1.23亿美元,而联合国现金结存仅为2480万美元,连工作人员工资都发不出了。联大为了解决财政危机,只好授权秘书长发行2亿美元的25年期的联合国公债。美、英等64个会员国认购1.7亿美元,联合国才算渡过难关。
这次财政危机还有下文。因为苏联所欠的款项数目已接近其前两年所应缴纳之数目,依《联合国宪章》第19条,苏联可能丧失其在联大的投票权。美国趁机主张第19条可以自动应用,苏联除非缴清其欠款,否则不能在大会中行使投票权。但人称“不”先生的苏联外交部长葛罗米柯岂是好欺负的,干脆宣布如果对其实行制裁,苏联将离联合国而去。此话一出,全世界为之瞠目,最后苏联交了某些自愿捐款,欠费一说,遂不了了之。
政治因素故意拖欠
风水轮流转,几十年后爆发的又一次联合国财政危机的主角换成了另一个超级大国美国。1970年代以后,随着亚非拉国家纷纷加入联合国,美国要在联大拼凑多数票变得越来越困难,基辛格甚至称之为“多数的暴政”。而安理会上美国的提案又往往受到苏联否决权的掣肘。
于是联合国的价值在美国人眼里每况愈下。参议员巴里·戈德华特甚至叫嚣:“时候到了,我们应该退出这个组织,并要求联合国在美国以外,找一个更符合大多数投票国家的哲学观念的地方,设置其总部,譬如莫斯科或北京。”
1980年里根总统上台后,对联合国采取了较前任更为强硬的政策。美驻联合国大使在国会外交委员会的一次听证会上同样威胁要将联合国赶出美国。里根总统对此表示支持,称他们(指各国代表团)要走,决不挽留。1984年,里根政府竟以管理不善和政治化为由,退出了联合国的一个重要专门机构——联合国教科文组织,受其影响,英国和新加坡也于1986年退出。
里根总统
1986年,美国国会通过了《卡萨巴姆修正案》,单方面规定美国支付的联合国及其特设机构的会费不得超过总额的20%。从此,美国从联合国会费第一大户变成了欠费第一大户。里根任期结束时,美国的欠款额占到联合国正常预算欠款的78%,达到了空前的3.08亿美元。
接替里根的布什总统曾于1971-1973年担任美国常驻联合国代表,他的上任使人们预期联合国和美国的关系将会得到加强。布什总统任内,美国在海湾战争中,尤其是在联合国安理会的政策制定中扮演了领导角色,而美国领导角色在安理会的充分展示,使得美国上下一致对联合国的地位和作用给予肯定。非常具有戏剧性的是,1992年底美国已经将此前所有的欠款归还完毕。
可惜好景不长,克林顿总统任内,由于时任联合国秘书长加利在有关国际问题上的立场与美国政府相左,美国政府反对加利连任,加利也成为联合国历史上唯一没有连任两届的秘书长。而控制国会的共和党人更是把矛头指向克林顿政府的对外政策,联合国首当其冲,成为美国国内政治斗争的牺牲品。用加利的话说,就是美国国会“反对联合国只是出于政治需要”。
设在巴黎的教科文组织总部
于是,美国又开始肆无忌惮地拖欠会费。这一次,联合国的内部腐败也成了美国要求“改革”联合国(再交会费)的话柄。《星期日泰晤士报》在1993年8月指出,计划不周、贪污受贿和欺骗等行为每年都要使联合国损失近5亿美元。联合国难民事务办事处主任由于受到怀疑而调到乌干达任职,他到任后于1983年6月将应给饥民的价值40万美元的粮食在黑市上倒卖后,中饱私囊。此外,联合国的三公开销也是惊人的数字,1996年联合国在土耳其的伊斯坦布尔召开“全球生活水平会议”,作为会议秘书长的沃利·恩多以及他的副手利用组织会议之机,用公款到处游山玩水。沃利在他短短的两年任职时间里,一个人就花掉了数十万美元的差旅费,而他在肯尼亚内罗毕总部的办公时间,分分秒秒加起来还不到10天。
不过,加利曾指出:“联合国的财政危机并不是因为超额开支造成的,而是因为经成员国详细审查并批准的预算没有得到支付。”到1994年8月底,会员国拖欠的会费和维和摊款总额为32亿美元,联合国的债务为17亿美元,正常预算账户已“空无一文”,加利秘书长甚至不得不向世界银行申请30亿美元贷款。结果贷款请求被世界银行以“本行不向国际机构贷款”为由给拒绝了。
这次危机一直到加利去职后才得以缓解,特别是到了9·11事件之后,美国需要依托联合国搭建全球反恐的政治平台,这种实用主义的态度使得当年美国欠缴的联合国会费达到1987年以来的最低点(1.65亿美元),这一年也成为联合国多年来财政情况最好的一年。但是即使到了今天,美国仍然是联合国欠费第一大户。甚至从2011年开始,为“抗议”接纳巴勒斯坦,美国拒交联合国教科文组织经费(2003年重新加入)至今。现在的日本,不过是有样学样罢了。

参考文献:
彭莉媛:《从会费变化看中国与联合国关系的演变》,《国际论坛》,2007年7月
王卓:《1972年美国降低其联合国会费比额的政策》,《清华大学学报》,2009年第6期
褚广友:《联合国财政问题:历史、现状、前景》《外交学院学报》,1997年第4期
龚鹏华:《美国与联合国财政问题》,北京语言大学硕士学位论文,2007年
责任编辑:钱冠宇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 联合国会费,苏伊士运河战争,中东战争,海牙国际法院,维和部队

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