市政厅|杨涛:公交都市的制度建设与法治保障

杨涛/南京城市与交通规划设计研究院院长

2015-10-21 14:46 来源:澎湃新闻

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高峰期城市道路拥堵,考验着管理者的智慧和决心。 高征 澎湃资料图
【编者按】城市交通早晚高峰拥堵,就一定是管理不善?这倒未必。需要看人们的出行需求,在多大程度上得到了满足。
“公交优先”就是一个向度。简单来说,如果早晚高峰有公交专用道,路面的小汽车可能走得更慢,但更多人的出行需求,则通过公共交通,更有效率地得到了满足。如果可以通过智能调度等系统,让乘客不至于被挤得难受,让公交车准时准点到站,那公共交通就更富于吸引力,整个城市的交通也会更可持续。
公共交通意味着大容量和高效率,相对应的人流更意味着城市商业发展的潜力。公交导向的发展,应该怎样做?许多城市也在进行公交都市的试点与建设,这与互联网又可以有怎样的联系?这些都是值得讨论的话题。
究竟应该如何发展公交都市?近日,在深圳举行的第五届公交都市发展论坛上,南京城市与交通规划设计研究院院长杨涛,从制度建设和法制保障上,提出了自己的设想:
南京城市与交通规划设计研究院院长杨涛
第五次来到公交都市论坛,我感到非常高兴。我今天演讲的题目是《公交都市的制度建设与法治保障》。主要讲四个问题:第一,什么样的城市才有资格被称为真正完整意义上的公交都?第二,构建这样一个公交都市需要怎样的制度环境?第三,构建完整意义上的公交都市需要怎样的法制保障?第四,谈一谈公交都市法治建设当中的中央和地方的事权分配问题。
我一直说,公交都市建设,需要交通部门不断推进,更主要的是党委政府和各个部门的协同推进。
什么样的城市才有资格称为公交都市?
真正的公交都市,并不是以公交覆盖力达到某个数字为标准。一个城市的形态和机动化环境,能够使公共交通成为一个有尊严的、有效取代小汽车出行的交通方式,这才是公交都市的本质。
具体来讲,公交都市有四个方面的要素,必须重点抓住:第一是整体、紧凑的公交都市的形态及土地利用;第二是完整、多模式、一体化的公共交通设施体系;第三是完善、满意、有竞争力的公共交通服务;第四是理性、文明、有秩序的交通模式和出行选择。
交通规划需要从市委市政府的顶层决策、顶层设计做起。 赵昀 澎湃资料图
公交都市所需的制度环境

要构建一个完整意义的公交都市,制度环境非常重要。
从政治学意义上看,倡导民主(而非官主)、法治(而非人治)、人本(而非车本),即倡导所谓的“德先生”。同时,也需要“赛先生”,即以科学的、理性的、综合的态度,来影响综合交通、公交都市的决策。香港也好,新加坡也好,公交都市的建设,都经过了二十年到五十年长期不懈的坚持努力,需要政府的法治建设、制度建设,各部门协同作战,在规划、建设、管理等各个环节进行支持。
十八大指出,国家治理现代化,这也是公交都市重要的法制环境和制度环境。公交都市需要组织保障。我们如果要建造一个公交都市,从党委政府层面上,要建立高位决策协调机制,公交都市示范城市建设文本就有相应要求,从市委市政府的顶层决策、顶层设计做起,为了做好顶层决策和顶层设计,要有相关的工作机构来支持,包括技术层面的咨询委员会、咨询的技术团队,需要部门之间的协同机构,还需要面向公众的乘客委员会。这样的一些机构设置,才能保证公交都市建成。
从社会角度来讲,公交都市建设,应该是一个真正意义上的民生工程。公交都市应该突出以市民、乘客为中心。公交都市的规划、建设、运营、服务,应该广泛吸收广大公众的参与,并且接受市民、乘客的评判与监督。
从经济角度看,作为物质载体的公交都市建设,是市场经济+交通经济+法治经济的综合产物。成功的公交都市无不如是。市场经济要求按市场规则(包括市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则等),来分配城市的空间资源和交通资源。交通经济指的是,以高效的、大容量的公共交通,来影响乃至决定城市的空间资源、土地资源和交通的市场资源,这些资源都是城市最重要的公共资源;法治经济要求以市场规则为前提,公开公平公正地来分配这些重要的交通资源和公共资源。
地铁等公共交通的发展极大缓解了城市的道路拥堵。 高征 澎湃资料图
公交都市需要的法治保障
构建一个完整意义上的公交都市,需要怎样的法治保障呢?我认为,有以下几点:
第一,要以法制来维护城市规划的系统性、权威性、稳定性,从而在制度上保证公交引导城市空间结构优化。
最典型的是巴西的库里蒂巴。作为一个发展中国家的城市,它从上世纪五十年代开始,起初要建立轨道城市,后来因为政府财力有限,才由轨道城市转变为建设以地面快速公共交通为主体和主导、多模式一体化的公交体系,并和城市空间规划土地规划结合起来。这个设想,是经过了五十年左右,历届政府坚持以这样的规划为导向,并长期以此为引领,才逐步得以实现的。最终,库里蒂巴成为全世界最优秀的公交都市,同时因成功建设了公交都市,成为全世界的旅游热点城市。对我们而言,这是最有启发的典型案例。
香港街道上快速行驶的双层巴士。 史训锋 澎湃资料图
中国香港也是从上世纪七十年代末开始,撰写第一轮交通白皮书,到八十年代第二轮,到九十年代第三轮。这样一轮一轮,在制度层面、政策层面、规划层面上出台条文,保证空间土地利用,并按照公交都市的要求实施。
第二,要建立差异化的土地定性定量定价及相关激励机制政策,从而保障以公交支持土地集约高效利用。
第三,以法制保证,公交改善带来的沿线土地增值,还原支持公交体系建设与运营的财务平衡和可持续,至少不是全部被开发商和沿线业主来独享。
第四,以法制建立刚性的可考核、可监管的公交服务体系,以及符合市场竞争原则的公交运营模式,从而保障高效率、高品质、高水平的公交服务。
第五,以法制调节道路交通时空资源,保障公交优先路权和交通安全。
最后,还是要用法制化的多层次交通影响评价制度,来确保从宏观、中观和微观层面,在空间、土地、路权和运营层面,真正落实公交优先与公交导向。
从社会角度来讲,公交都市建设,应该是一个真正意义上的民生工程,关系着千家万户。 刘行喆 澎湃资料图
法定化的公交都市规划编制体系

第一个重点是,从规划层面上,要建立法定化的公交都市规划编制体系。明确公交导向规划原则,拟定并实施总规、分区规划、控规等不同阶段公交导向规划的技术政策指引。
这要从《城乡规划法》指导之下的城市规划编制办法以及实施的条例,以及不同层面不同阶段规划的技术指南,落实公交导向的原则和要求。
第二个重点是,要与总规、分规、控规等同步编制不同深度综合交通体系规划和控制性交通规划,来落实优先发展公交都市的整体性规划设计。
第三个重点是,要编制完整的公交走廊和公交场站用地控制性规划。
第四个重点是,要对公交走廊和轨道车站周边地区以公交导向为目的,编制特定意图区城市设计和土地开发规划。
第五要编制公交都市总体发展规划与实施方案。
第六要定期编制规划交通、公交枢纽场站等建设规划。
最后,要定期修编公交线网规划、公交运营调度规划、智能公交规划等。
更加方便和快捷的服务可以鼓励更多市民选择公交出行。 朱伟辉 澎湃资料图
法定化的公交导向的土地开发的政策体系

建立一个法定化的公交导向的土地开发的政策体系,包括特别控制性详细规划政策、特别用地储备政策、特别税收政策、联合开发政策等一系列围绕公交导向的土地开发。
比方说,特别城市设计与TOD土地开发政策,已经在香港、深圳、南京等地推进。这指的是,要针对轨道公交走廊和车站地带,按照TOD的理念和模式,编制特别城市设计和控制性详细规划,对相应用地板块,从开发总量、用地性质、容积率及密度等方面,严格按照TOD开发目标来和要求控制。
在土地挂牌拍卖阶段,编制TOD土地开发预案,按照特别控规阶段指标,确定轨道公交走廊和车站枢纽等地区城市土地最优化合理利用。在南京最新的《轨道交通条例》里面,都已经明确把两个层面的工作:一个是规划部门要做的工作、一个是土地部门要做的工作,我们都在轨道交通管理条例里面明确地写入了。
特别土地储备政策指的是,轨道公交规划选线获批后,政府部门将沿线合理影响区域内土地所有权实施收储备,确保轨道交通走廊枢纽地带土地开发增值回馈公益,避免土地权难以集中,避免开发商哄抬地价、房价并无偿获取超值收益。
举例而言,原则上,轨道车站500米半径可开发用地由政府直接收储,由轨道公司进行一级综合开发,收益用于平衡轨道建设与运营成本;500-1000米范围可开发用地要求政府轨道公司与民间开发企业联合开发。
关于特别税收还原政策,需要国家层面引起重视。其中包括土地增值税还原、房地产税还原以及交通便利税还原。土地增值税还原,是指从政府征收的增值税中,按一定比例提取,专项用于轨道交通建设与运营维护;最近我们国家马上很快会推出房地产税。我们也建议要在房地产税当中,将轨道交通引起的沿线房地产增值部分反馈到公共交通建设与运营维护当中。交通便利税还原,指的是因交通带来沿线商业、娱乐商务、酒店服务业相当多的增值,通过交通便利税来还原于公共利益、公共财政。
特别土地激励政策。在枢纽地带的开发过程当中,为鼓励公共导向交通一体化,在容积率配置和停车指标等等关键性指标上,给出一些激励性的政策。
联合开发的政策。国家明确推出了鼓励PPP模式和政策,也正积极探索和实践探索中,其中最关键是要解决好政府、企业、开发商、公众之间利益的平衡与共享。
经济发展让越来越多的市民拥有了私家车,也让道路变得越发拥堵。 朱晓咏 澎湃资料图
法治化的公交优先财务保障政策

要建立法治化的公交优先财务保障政策。要继续保持公共交通投入的倾斜性增长,保证公交投资占交通基础建设的比重不低于60%;要明确保持公共交通相对低票价、换乘优惠、老幼残特优惠等政策;要明确公共财政购买公共交通的公益性服务和低票价的补贴政策;要明确公共投资对公交车辆(特别是清洁能源公交车辆)、公交枢纽场站、智能公交等激励性扶持政策;另外,还要发挥市场作用,激励多样化的公交政策来源。
法治化的公交优先分配道路时空资源的制度
建立法治化的公交优先分配道路时空资源的制度。包括严格实行道路、公共交通设施同步配置的制度,不是在实施层面上,而是在规划层面上开始明确道路功能定位、道路的路权划分和相关配套设施的完善。同时,要提升道路时空资源公交优先配置效率,特别是在公交信号优先通行系统,加强公交专用道的路权监管和保障方面,进行法治化的治理建设。
面向城市和乘客的法制化公交都市考核体系
建立面向城市和乘客的法制化公交都市考核体系。在城市层面,是要建立公交都市的整体绩效评估指标体系;在乘客层面,要建立公交都市的公共交通服务质量评价指标体系。
市民的出行需求,通过公共交通更有效率地得到了满足。 张栋 澎湃资料图
各级政府的不同分工

最后,我想谈一下在以上这些问题上各级政府的不同分工。从中央政府和地方政府层面上,各自的职责将是不同的。
中央政府层面,我们更需要确立公交优先战略定位与指导原则,公交优先不仅作为交通政策,更要成为土地政策、能源政策、环境政策等方面的重要原则;第二要建立以公交为导向的土地开发政策,就是国家最近推出的PPP政策;第三要重视公交沿线和车站周边土地与物业增值税和分配,包括房地产税中的还原等,这些也必须是国家层面上的;另外,公交都市的建设需要中央财政提供支持与激励,比如综合换乘、智能公交、绿色公交等优先领域。
在省级政府层面,需要对公交实施指导意见及目标推进考核意见,需要对公交都市建设优先领域进行省级财政支持激励,以及对各个城市的公交服务质量标准进行考核指导。
在城市政府层面,要建立公交都市建设土地收储与发展基金,逐步推进公交建设发展的PPP制度,逐步完善公交定价规则和实施机制、公交服务质量考核与监督体系等。我们正在编制南京新一轮的交通白皮书,公交都市、公交优先是交通白皮书中最核心的内容。
焦点
我是南京城交院院长杨涛,城市如何应对小汽车爆炸式增长,让出行更安全顺畅,问我吧!
杨涛 2015-09-22 369 已关闭提问
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 公交都市,深圳,南京,制度建设,公共交通

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