新军事变革｜谁来指挥掌控美军：三次变革让军队更忠诚更能打

本文试图探究美军成功的奥秘，具体而言，为何美军能成为二战最大赢家？如何通过军队改革实现统一指挥和联合作战？

国防问题通常以三个层次加以分析：第一层是国家体制，反映了整个国家的社会哲学，体现了开国领袖的智慧和胸怀，是军队能长期发展的根基，一旦确立几乎没有机会扭转；第二层是国防体系，反映了一定时期对国防问题的思考，以及应对国家安全问题的策略，可以间歇性地改革；第三层是具体的部队编制机制，这反映了对部队如何在战场获得优势、完成任务的思考，这种调整相对而言比较频繁。

三个层次面临的问题不同，不能相互替代。一支强悍的部队不一定能使整个国防强大，强大的国防力量也不一定能让国家长治久安，因为其本身也可能是国家的威胁（环顾世界历史和现实，这样的案例并不鲜见）。但更大层次的问题解决得好会为低层次问题的解决创造有利的环境。

绝对忠诚的军队是改革之基

纵观人类历史发展，武力弱小丧权辱国者、穷兵黩武自取灭亡者不胜枚举，可见，军事问题绝不仅仅是强军的问题，首先应当是如何建立一支绝对受控的军队。

美国200余年历史中，军队规模弱小时只有万余人，二战时达到巅峰的1200万人。军队最弱小时没有陷国家于危难，军队强大时也从未有过将领专横跋扈、对抗政府、鱼肉百姓的情况。可以说，美军是一支召之即来、来之能战、战之能胜、胜之能撤的军队。

随着国家的需要而强大，应国家政策的要求而裁撤，军队始终都能在国家政策的掌控之下，而不是绑架国家政策。美国做到这一点，靠的是文官政府对军队的绝对领导和国会对军队的控制。

文官治军指的是总统和国防部长最高指挥当局在法律框架下对于军队的领导、控制和指挥；国会可以通过制定相关法律、把握宣战权、控制拨款、审查人事任命以及国会咨询等方式控制和影响军队。

虽然总统的行政体系与国会的争吵从来没有停止过，甚至有很多人把这看作是低效、无用的（除了分权制衡的功能外），但正是这种安排，保证了军队完全服从国家和政府。

在国会和总统的分权架构设计下，总统处置不服从将领非常便利，国会咨询和任命核准使得行为不端的将领晋升变得异常困难。面对行政和立法两方面控制，军队如果失去文官的支持，将无以为继，遑论对抗。

试想，如果总统单独负责制定军事法律，而国会无权过问，军队和总统讨价还价的成本就低得多，从而抵制约束军队权力的法律，军队如有不忠行为时，国会也缺乏有效途径支持总统。军队的忠诚度将完全取决于总统本人的强弱，无法保证每任总统都是政治强人，每当总统羸弱，军队中饱私囊甚至反戈一击几乎是必然，这样的情况在世界历史上屡见不鲜。

除了国会和总统分权之外，通过文职国防部隔层领导也是保证忠诚的重要一环。由于军事的专业性以及将领与军队的密切关系，总统直接领导军队或通过军人领导军队，是十分危险的。

美军历次改革都在不断强化文官的领导，法律也规定军官退役7年之内不能担任国防部长。

一言蔽之，要缔造一支可靠可控、绝对忠诚的军队，总统作为军队的统帅必须再寻找一个军队的监督者，最合适的就是国会，分权协作；还需建立文职国防部门掌控军队，而不能通过军人领导军队。这是美国国防体系的根基，根植于美国建国理念之中。可靠可控的军队方才适应形势，不断改革，发展成为一支灵活可用的军队。

在分权与妥协中定下基本框架

一系列因素促使二战后的美国对军队进行大刀阔斧的改革。

美国对各军种间配合和联合的探索开始很早。美西战争中，陆海军之间冲突不断、缺乏配合，于是建立了陆海军联合委员会，但其影响力几乎可以忽略不计。该委员会于1927年颁布了《陆海军联合行动》非强制指导性文件，指出了各军种的功能和职责，并在1935年的修订中着重阐述了两军种的航空力量。从二战中的表现看，这些探索并不能算成功。战争给了人们启示，建立统一国防部门和各军种联合行动成为必须。

同时，新的国际局势也促使美国放弃孤立主义转向全球战略，也就要求军队必须重新审视自身的职能和作用。

另外，德国发起两次世界大战和日本军国主义左右国家政治的教训，深深刺激了美国人根植于内心的厌恶军人干政的敏感神经，下决心要加强文职政府对军队的领导。

对这一系列问题的解决方案，就是战后若干关于美国国防体系改革的法案。

如何迈出统一各军种的第一步，争论从战时一直持续到战后。陆军当时主张建立全权管理陆海空三军的单一部门，而海军强烈反对这一方案，希望维持各军种部并保全自己的海军陆战队。国会也不希望自己对军事大权的旁落，最终，陆军比较激进的方案被抛弃，而海军的方案几乎被全盘接受。

《1947年国家安全法》从参议院军事委员会主席约翰·格尼参议员提出，到送给杜鲁门总统签字，只用了短短4个月，该法案和《1949年修正案》一起，成为战后国防体系的基础架构，主干一直沿用。

该法案及修正案将原战争部改为陆军部；新建了空军部，陆军航空力量转移到新建的空军；连同海军部一起并入国防部；将三位军种部长从内阁中排除，国防部长成为内阁中唯一的国防事务代表，并通过建立国防部长僚属来加强国防部长的权力；给予了战时的参谋长联席会议正式的法律地位，作为总统和国防部长的首席军事顾问组，设立了参联会主席，建立了为参联会提供支持的联合参谋部。

期间，首任国防部长召集各军种达成了《基韦斯特协议》，明确了航空力量的具体分工，各军种间还达成了《纽波特协议》探索核武器的分工问题。

站在当时的角度看，这次改革称不上“完美”，保持各军种独立的格局，建立了统一的国防部门，是个妥协的方案。但站在今天来看，几乎无法想象没有航空兵的海军是什么样，没有陆战队的美军又是什么样，这也证明了分权与妥协即使在具体的方案上也并非一无是处。

该法案虽然建立了统一的国防部门，但各军种之间的竞争并没有结束，要制约军种间的恶性竞争，完善统一国防体系，这只是个开始。

艾森豪威尔总统就任伊始，便致力于推动国防改革。针对以上问题，洛克菲勒委员会很快拿出了建议，历时几年与国会讨价还价后，《1958年国防部改组法》得以通过，原方案中最为激进的两项内容——国防部长控制国防拨款分配和限制国防部低级别官员——在国会作证被抛弃，而明确职责分工和理顺指挥链的部分得以保留。

无疑，法案进一步加强了国防部长的权力，授予其对国防部的全权控制，有权建立下属国防局级相应职位，并首次正式提出了国防部长办事机构；强化了参谋长联席会议，定义为国防部长直属的军事参谋机构，直接为国防部长提供联合情报而不再是审阅军种部提供的报告，并授予了参联会主席投票权。

法案还加强了各联合司令部，赋予联合司令部司令不受军种部干涉全权指挥所属部队的指挥权，各司令可直接越过军种部，通过参谋长联席会议向国防部长和总统汇报。

各军种的职能分工也重新明确：空军放弃陆地防空，而得到了区域防空；陆战队可以维持至少3个陆战师和3个航空联队以及其他必要的部队；陆军可以应对国内紧急情况并接受授权的工程项目。

这次改革虽然没有达到艾森豪威尔开始的设想，但仍然向抑制军种竞争、加强统一指挥迈进了坚实一步。

不断修正职能分工，完善联合指挥体系

58年改革后，统一指挥和联合作战的基本框架已经成型，美军在这个框架下继续探索了将近30年，期间整套体系仅微调过几次，包括增强了参谋长联席会议对后勤领域的影响力，增加海军陆战队司令成为参谋长联席会议的法定成员，组建美国空间司令部等。

1980年左右，美军的作战行动经历了多次失败，包括普韦布洛号通用环境研究舰被朝鲜扣押、解救马亚克斯号商船失利、黎巴嫩贝鲁特陆战队兵营被炸、入侵格林纳达失败等，特别是伊朗人质营救行动失败，阴影深埋在军界。

这几次失败暴露了美军指挥链不畅、军种间配合不顺、军方对文职首长建议支持不足等问题，虽然整体框架成熟，但细节的缺失不足以支撑整体框架顺利运行。

面对这些问题，从上世纪80年代开始，国会、政府和军方酝酿一场新的改革。参联会主席琼斯空军上将在国会作证时对国防体系进行了激烈的抨击，承认军队内部已经无法解决问题，呼吁国会立法对军队进行改革。

里根总统组建了帕卡德委员会负责研究军队改革的方案，方案几乎全盘通过。这次军事改革的法律是《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，在原有框架下对很多细节进行了规范，极大完善了指挥体系，强有力推动了联合作战发展。

法案的主要内容包括：加强了参谋长联席会议的职能，将参联会主席作为总统和国防部长的首席军事顾问；设立的副主席一职，降低了各军种军事主官的影响力，保证了总统和国防部长能收到更集中有效的军事决策建议；加强联合作战司令部司令的权力，各军种只负责部队的训练准备，无权控制任何作战行动，联合作战司令部司令拥有全权指挥所属部队；丰富了联合军官任职的规范，保证了联合军官的质量，从而加强联合作战能力。

2016年是该法案通过30周年。美军在这么长的时间里，对国防体系中的职能分工不断进行着调整。

经过1947年、1958年、1986年三次重大的军事改革后，世纪之交的几次局部战争 ——“正义之师”、“沙漠风暴”中，美军展现了惊人的实力。

战场指挥官可以按照自己的作战意图而不被各军种掣肘地灵活控制所属部队，不同军种的部队配合顺畅。

这几场战争的表现也证明了美军以统一指挥和联合作战为主的国防体系改革获得了成功。由此，美军开启的现代战争模式，成为了各国争相研究的对象。（未完待续）