农村深化改革方案：“三块地”改革有望2018年全面推开

11月2日，新华社授权发布《深化农村改革综合性实施方案》。在《方案》聚焦的5大农村改革领域中，深化农村集体产权制度改革被摆在首位，而“深化农村土地制度改革”更是被放在产权制度改革的第一位。

该方案旨在提高农村改革的系统性、整体性、协同性。在中国社科院农村发展研究所产业研究室主任张元红看来，《方案》重在部署农村的综合改革，而土地制度影响深远，财政补贴、价格支持等政策，短期可能会有变化，但土地制度一旦定下来，就会在较长时间内不变。同时，农村土地制度也是农业经营体制、农业支持政策等的基础。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），十八届三中全会后，在农村改革上，中央和国务院前期发了很多改革意见和方案，后面还会有一些意见方案出台，此次方案是起综合性指导作用的文件。

叶兴庆强调，农村单项改革很有必要，但农村改革一些共性问题，共同需要遵守的基本原则，需予以明确。

张元红告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），相比此前发布的一些文件，《方案》在两方面提的更明确：

一是落实集体所有权，界定集体成员权，明晰集体产权主体。

二是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，以及试点土地承包经营权有偿退出。

《方案》指出，落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

农村“三块地”改革一直是社会关注的焦点。农村土地征收如何推进？哪些集体经营性建设用地可以入市？宅基地怎样流转？《方案》也敲定了方向。

农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

叶兴庆说，十八届三中全会要求赋予农民更多财产权利，“三块地”改革的共同方向就是赋予农民更多财产权利，这是改革方向，也是基本要求。

“对农民而言，其财产权利来源很大程度上依赖于农村的土地，包括承包耕地、宅基地、集体经营性建设用地等。”叶兴庆说。

眼下，“三块地”改革正在全国33个试点地区开展，试点时间是到2017年。由于试点范围较小，叶兴庆说，“三块地”改革的具体文件《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》并未对社会公开。

“三块地”改革涉及土地管理法、物权法、担保法、城市房地产管理法等法律的修改，修法任务量较大。叶兴庆认为，“三块地”改革最快可能在2018年全面推开，具体要看试点结束后的评估。

“三块地”改革要注意哪些问题？叶兴庆指出，宅基地改革要谨慎，其流转仅限于集体经济组织内部，目前重点是搞活住房财产权，尚未涉及宅基地使用权本身，宅基地使用权本身不能上市。

集体经营性建设用地上市下一步需解决三大问题。一是上市用途上，这类土地用于商品房开发基本不太可能，工业和商业用地可能性大。二是土地出让金收益分配上，国家以税收的方式，或以土地收益调节基金参与分配，剩下归土地所有者。三是农民在征地过程中拿到的收益和在集体土地直接上市获得的收益两者之间要有个平衡，否则征地无法推进。

征地制度改革的难点在于经营性用地和公益性用地的界定，目前社会对公益性用地的内涵和外延分歧比较大。学校、医院用地是公益性的，但现在也有市场化的学校、医院，收费公路也很普遍，定性很难。