“打破地方保护主义”，环境垂直管理改革拟5年完成

11月3日下午，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称《建议》）发布，《建议》中的“十三五”时期经济社会发展的主要目标和基本理念第五条，即“坚持绿色发展，着力改善生态环境”，多名受访专家告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），《建议》中与环境保护相关的条目亮点颇多，“绿色发展”在“十三五”规划中更被提到了前所未有的地位。

3日，环保部环境规划院副院长吴舜泽向澎湃新闻介绍，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，就是为了打破地方保护主义，加大执法力度，这是“十三五”时期增加环境治理力度的体现之一。

“十三五”时期完成改革任务

参与了“十三五”规划的吴舜泽称，与生态环保相关的条目中，《建议》最大的亮点就是“绿色发展”这一理念，“过去生态环保的概念比较多，讲绿色、低碳、环保等等发展，这次就把绿色发展从并列层次提到总领层次，统领了其他概念，成为五大发展之一，并作为推动生态文明建设的主要途径。”

吴舜泽称，“绿色发展”理念的巩固传达出一个观点：以往把环境保护视为经济增长的对立面是错误的，在强调发展必须绿色的同时，更确立了绿色就是发展。

“其中必须要做的核心是让生态环境质量总体改善，背后的东西就是要加大环境治理力度，而垂直管理就是力度加大的体现之一。”吴舜泽介绍，全国环境保护系统中，负责环境监测、监察执法、管理等的三大类队伍人数大约各占三分之一，“为了考核地方政府，督促地方政府守土有责，《建议》提出把监测队伍实施省以下垂直管理；为了打破地方保护主义，加大执法力度，从严执法，《建议》提出监察执法队伍在省以下垂直管理。”

“生态环境质量是达到全面小康社会的突出短板，要满足老百姓的需求，管理模式、体制机制都要转型。”吴舜泽称，为什么要搞国家考核、国家监测、垂直管理、信息公开，这都是为了对地方环境治理的落实情况进行考核，实现“党政同责、守土有责”。

据新华社报道，3日晚，国家主席习近平就《建议》起草的有关情况向全会作说明。其中提到，建议稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。

说明中还指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

部门协调可能将成改革重点

实际上，关于环保部门垂直管理的讨论由来已久。十八届五中全会于10月29日闭幕后，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”进一步成为环保领域热议话题。

一位从事环境监管体制研究的专家告诉澎湃新闻：“现行的法律框架，环境是属地管理，这是基本原则，地方政府对辖区内的环境质量负总责，这是环保法规定的，如果县里市里的环保局都不归自己管了，自己都没有这个权限，那如何负责？一方面要减少地方政府对环境监管机构的干扰，但真正垂直后，地方政府作为责任主体的约束，可能也没有了，有一些矛盾需要解决。”

前述专家还向澎湃新闻透露，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制也会是在“十三五”期间落实的环境监管工具，“环保部要借企业排放许可证制度，理顺现在的监管程序，包括环境影响评价、排污权交易、排污收费等。环保部内部司局也要进行相应的机构调整，调整之后，改变每个司局各管一块，互不通气的现状，给企业一个清晰的排污守法边界。按我的理解，部门之间沟通协调好，意义远大于所谓的‘大部制’”。

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君则建议，如果能把固定污染源、点源、移动源等污染源类型再加以区分，制定更细化的条目，将更有利于企业排污管理。

另外，《建议》中提到的建立全国统一的实时在线环境监控系统、健全环境信息公布制度、探索建立跨地区环保机构、开展环保督察巡视等举措均受到受访专家们的肯定。