美国“铁三角”如何极力鼓动南海 “自由航行”？

“中美关系正处在转折点上……（面临的）军事冲突风险是自1979年以来最大的。”

在近日由中华能源基金委员会国际中心和哈佛大学亚洲研究中心共同主办的第三届亚太论坛上，哈佛大学亚洲研究中心高级研究员欧维伦发出警告称，矛头直指南海地区的持续紧张局势。

无独有偶，在不久前于北京举行的第六届香山论坛上，对于亚太安全风险的担忧同样成为各方代表的重点关切。中国外交部外交政策咨询委员会委员吴建民单刀直入抛出“亚太地区最大的风险是什么”一问，马来西亚武装力量司令祖基费利上将直言，南海最糟糕的情形是发生军事冲突，一旦发生，域外国家将进驻本地区，“必须防止武装冲突发生，防止外国力量（趁机）进入这一地区。”

从美国奥巴马政府内部持续数月的激烈争论到10月26日最终做出“实施自由航行计划”的决定，南海领土争端何以升级为中美关系的最大引爆点，引发各界对军事风险的空前担忧？美国国内的哪些势力和派别在背后推波助澜？中美两国乃至亚太地区又有哪里力量在发挥稳定性作用？

幕后推手：军方强硬派

《亚洲时报》10月末刊载“南海对决：‘转向圣地’的紧迫时分”一文，描述了华盛顿“圈内”各色军事部门相关人士在一周时间里聚集一堂，“制定、推动针对中国的前沿战略，也从中获益。”文章将已经被奥巴马政府官方弃用的“转向（亚太）战略”（pivot）一词重新拾起，隐约道出了南海问题与美国亚太战略部署的微妙关联（后改用“再平衡战略”）：共同的幕后推手。

“再平衡战略在我看来就是一大败笔。”一位美国国际关系现实主义流派代表人物不久前在香山论坛期间告诉澎湃新闻，奥巴马政府之前，美国就在亚太地区部署了大量军事设施，新战略并没有带来多大的增幅。

然而，美国鹰派大有以南海问题的持续升温为借口主导亚太战略之势。

再平衡战略面临的最主要问题在于，大量外交辞令和包装之后缺乏实质性的预算资源支持。在2014年一场防务技术会议上，五角大楼主管采购的助理防长卡特丽娜·麦克法兰坦言，“现在，转向（亚太）战略正在再一次被审视，因为坦率而言（由于预算压力）它无法开展。”由于受到了空前压力，她很快收回了这一表态。

但紧随其后，作为亚太战略的具体实施者，时任美军太平洋司令部司令洛克利尔海军上将直接向国会议员们“哭穷”，表示资源“不足以满足执行任务需求”。在另一场听证会上，时任海军作战部长格林纳特为了给美国海军争取更多的预算资源，不惜将中国直接称为“敌手”。“对于我们在一个区域对付拥有先进能力的先进对手时力量投送的能力，我感到非常担忧。”他说。

无疑，南海问题为美国海军争夺更多预算份额提供了绝佳的“弹药”，而美军太平洋司令部从一开始便扮演着急先锋的角色。

今年5月，美国太平洋司令部邀请美国有线电视新闻网摄影组搭乘海军P-8A侦察机，飞越南海吹填中的岛礁周围专属经济区。

夏季以来，美国海军和五角大楼便一直有人力图推动奥巴马政府给前往南海开展“自由航行计划”开绿灯，但考虑到中美关系的广度，尤其是即将于9月底展开的中国国家领导人的访美之行，白宫方面极力持保留态度。而就在访美之行前夕，现任美国太平洋司令部司令哈里斯海军上将公开宣称，美国应该通过在南海扩建岛礁周围进行巡航来挑战中国的领土主权宣示。

“铁三角同盟”：军工复合体

与军方关系紧密交织的军火商们也与这场冲突升级利益相连。

“南海自由航行计划背后，美国军火工业也是极大的推动力量。”一位匿名的中国防务界人士近日提醒澎湃新闻注意这股力量。

事实上，从奥巴马政府2011年底高调推出转向亚太战略开始，美国军火商们便是最大获益者。

“随着美国在东亚集中其存在，其国防开支将削减。为了尽力补偿这种存在的缺失，美国将通过出售大量武器的方式覆盖掉从（世界）任何地方的战略收缩……之后就有向东亚‘紧张的同盟体’出售各种武器的场景——日本、韩国、澳大利亚等等，除了中国。”国际战略及安全咨询公司Wikistrat曾对奥巴马的东亚“转向”战略作出如此预判。

美国最大的军火商行业组织之一、美国航天工业协会副主席Fred Downey曾在2012年直言不讳地说，美国战略重心东移，“将为我们行业带来越来越多为友好国家提供军事装备的机遇”，因为“从长远来看，美国国家安全战略重心转向太平洋地区将几乎肯定会要求增强空军和海军力量”。该协会成员囊括五角大楼的最大供应商洛克希德·马丁、波音及诺斯洛普·格鲁门公司。

美国国防部副部长弗兰克·肯德尔同年在一次军工企业高管会议上说，虽然美国国防部面临财政压力，但美国军工企业仍“大有钱赚”。

具体而言，根据2014年美菲签署的为期十年的《美菲加强防务合作协议》规定，菲律宾将在未来几年增加对美国武器的进口。

印度是近年来扩充军备最为明显的国家之一，其2013年成为美国武器的头号外国买家，并在同年与美发表《美印军事合作联合明》，强调将进一步在防务技术转让、贸易、研究，以及防务产品和服务的共同开发方面进行合作。

2014年，美国部分解除对越南的武器禁运，准许向其出售与海上防卫有关的装备。2015财年，美国把对越南的军事援助从2009年的数十万美元急剧提高到1000万美元以上。

对于国防承包商、五角大楼和国会之间的密切关系，在国防部办公室工作长达25年的分析师Chuck Spinney将其称为华盛顿的“铁三角同盟”，因为“铁三角”的任何一角都受益于国防开支的增加（国防承包商看重利润、五角大楼需要武器以及系统内的权力，而政客需要为他们的选区提供就业机会以获得连任），因而他们是削减国防开支的强大阻力，其结果是国防预算“充盈到投入一些我们不需要的武器，以及低估了未来成本的武器”。

但极为重要的前提是，“我们需要威胁。基地组织已经快要寿终正寝，我们必须有新的威胁给持续增加的开支寻找合理接口。我们将要转向亚洲，追加防务开支。”Spinney认为。

“军火交易使得美国可以逐渐将弹药（buck）传递给亚洲的伙伴们，刺激他们承担起更多遏制中国的成本，包括在南海。”国际安全问题分析师Richard J. Heydarian在给《亚洲时报》撰文时写道。

美国学界：保守化倾向

最终，国会强硬派、军方官员以及军火商成功推动了南海行动，而学界的摇旗呐喊同样不可或缺。

“中美对抗在南海争议水域迫在眉睫。停止对话，直接实施自由航行！”10月中旬，美国战略与国际研究中心(CSIS)高级顾问葛来仪在推特上喊话道，呼应美国国会强硬派和军方的主张，近年来，她不断在南海问题上发表犀利言论，她所供职的机构也与美国军方及国防承包商有着千丝万缕的联系。

美国绝大多数的强硬派将“自由航行”作为主要的战斗口号，在一篇题为《美国大量“南海鹰派”的主要问题》的文章中，美国海军战争学院副教授金莱尔如此总结，并进一步抨击一些主要的美国强硬派战略家时至今日仍然向19世纪大英帝国理论家麦金德（被誉为“地缘政治学之父”）汲取指导，常常陷入诸如“谁控制了东海和南海，谁就主导了亚洲；随着亚洲的崛起，谁主导了这一地区，就控制了全世界”之类的帝国主义论调。

就在上周于上海举行的第三届亚太论坛上，葛来仪再度指责中国的南海政策正在加剧本地区的不稳定，“美国的信誉正在接受测试，对盟友的承诺受到（中国）挑战。”她在发言中说道。

打破现状，即南海地缘政治的力量均势，是美国强硬派指摘中国最盛的借口之一。而力量的天平朝着有利于中国的方向发展，则是他们绝对无法接受的，即使美国军事力量仍然拥有压倒性的优势。

“中国海军的发展迅速，虽然还未对美国的安全造成威胁，也还无法达到美国海军的规模，但这支力量的规模、现代化程度以及受教育程度都比以往都要更好，且对远洋有了更多的经验。”在同一场论坛上，哈佛大学费正清中国研究中心研究员、波士顿学院政治学教授陆伯彬告诉澎湃新闻，“能力的增长是否意味着在保护利益时更加强有力，更加武力化，这对于中美关系来说，制造了新的变量。”

“做得太多、做得太快”，成为近来美国官方及学界对中国南海行为趋于一致的看法。而这种美国学界对华趋于负面的看法，与强硬派的叙事逻辑形成呼应， 倒逼奥巴马政府在南海问题上趋于强硬。

重挫温和派？暗藏巨大风险

总体而言，美国的强硬派竭力将南海问题推升至中国未来战略走向试金石的高度——尤其是逐渐发展壮大的中国海军力量的未来走向——并企图把中国塑造成新的地区霸权国家。

但如同美国再平衡战略所面临的天然缺陷一样，其强硬派所推崇的南海政策面临的最大风险在于其军事化的趋势，“一支庞大的、资源充沛的军队（和军工复合体）迫不及待地逮住明显的机会来‘反制’所谓的’对等竞争者’。”美国海军战争学院的金莱尔在他的新书《相向而行——如何缓和美中之间日渐显现的竞争关系》中写道。

金莱尔在《美国大量“南海鹰派”的主要问题》一文中写道，“未来或许有一天美国会需要投入更多的资源加强在太平洋的威慑，或许甚至可能策划一场重大战争以制止中国的扩张。但这种危险目前并没有进入视野。目前的危险是‘恐惧本身’，与修昔底德陷阱有关。”

在不久前由中国军事科学学会和中国国际战略学会联合主办的以“亚太地区安全”为主题的香山论坛上，本地区多国高级军事官员及前官员对这种军事化趋势均表达了担忧。

俄罗斯副国防部长阿纳托利 安东诺夫在演讲中指责“某些国家”正在增加亚太地区的军事部署，扩充军事同盟内部的力量，将更多地区国家卷入到导弹防御体系的建设之中，“亚太正在形成新的军事集团，将打破亚太地区的平静。”

印度前国家安全顾问什维山卡•梅农也在演讲中表达了担忧，认为战略竞争在本地区加剧，传统地缘政治正在抬头。未直接点名美国的他进一步担心“一些国家只强调本国安全，而忽略别国安全的做法，将加剧国际体系走向两极化的风险”。

“不能一边挥舞着武器，一边高喊着和平。”印尼国防部长里亚米扎尔德·里亚库杜在论坛上说道，并主张根据联合国宪章的规定，地区问题要以地区机制加以解决，逐步解决，“南海问题应当由本地区国家自行解决，不希望求助于第三方，我们有这个能力和经验。”

美国也派出由国防大学校长弗雷德里克·帕迪拉少将领衔的军方代表团参加论坛，但他并没有登上讲坛回应质疑或表达立场。美国前海军作战部长、退役海军上将加里·拉夫黑德在发言中对“南海军事化”同样表达了担忧，但在回应军事科学院中美防务研究中心主任姚云竹少将关于“在该地区军演以及派驻军舰巡航是否可界定为军事化”一问时，拉夫黑德只是草草用“军事目的和意图作为标准”予以回应。

菲律宾大学政治学系副教授Aries Arugay告诉澎湃新闻，各国对于军事化的界定和感知各有不同，大国和小国对于军事目的的判定显然有差异，这是一种基于威胁感的主观认知。

在美国战争学院的金莱尔看来，美国的许多鹰派人士常常对这种界限的模糊不清缺乏认识，“他们常常抱有一种误导性的观念，认为在恫吓的非军事化方式（如在’灰色地带’开展军事行动）和实际战斗之间存在着明显的界限。”他写道，“（他们主观地认为）北京、马尼拉、河内以及华盛顿的理性领导人们当然不会跨越这条线。”

金莱尔认为，这种简单化的看法带来的风险在于，对危机产生的烟雾和真正可能升级为战争的潜在风险估计不足。

“对于这些主张遏制政策的鹰派，正确的一步是更加坦率，并承认他们的建议充满重大风险，不仅加剧紧张和浪费资源，而且可能触发核超级大国间爆发直接的武装冲突。”金莱尔写道。

“中美冲突升级的最大输家可能是政治温和派，他们呼吁对存在几十年的海上争端实施更加乐观、外交性的解决方案。”国际安全问题分析师Richard J. Heydarian认为。

美国卡内基国际和平基金会副主席包道格仍旧保持乐观，南海诸岛不过是亚太地区存在的诸多问题之一，远非中美关系的核心所在。

通过北京组织规模空前的“一轨半”（半官方性质）军事外交活动，中国军方利用香山论坛这一主场优势展现了南海领土争端不过是亚洲纷繁复杂安全问题中一个子议题，而要实现亚洲整体的安全绝非单一国家之力能够实现，这与美国同盟体系主导下的安全观拉开了距离。

一位不愿透露姓名的某东南亚国家军事代表团成员告诉澎湃新闻，在南海问题上，需要中国发挥领导力，树立有朋友、有伙伴的大国形象，打破在南海问题上“单一的叙事方式”，“香山论坛就是这样的尝试。”