彭希哲：实施普遍二孩政策需要综合性的配套

十八届五中全会决定启动实施普遍二孩政策，这是中国生育政策调整过程中的重大的决定，是一项利人民利后代的战略性的改革。政策实施标志着实行了30多年的现行一孩政策的终结，实现了中国国民不分城乡地域统一的生育权利。在2013年开始实施单独二孩政策以后，全面二孩政策的主要目标群体是1970年代出生的适龄生育人口和广大的农村和城市中的非独生子女群体。按照国家卫计委的测算，中国目前有1.4亿个一孩夫妇，其中单独双独夫妇近3000万，新政策将影响9000万家庭。考虑到其中的一半是40岁以上的育龄妇女家庭，再生育二孩的可能性较小，长期预测可能增加的二孩生育总数将在4000万左右。虽然新增出生人口的绝对量很可观，对中国人口总量也有影响，但相对于14亿人口的大国来说，增加的比重并不是很大，中国人口总量仍然在15亿的控制目标以内。

实施普遍二孩政策仅仅是放松了原有的对生育的数量限制，主要目的是为了改善未来的人口年龄结构，延缓人口老龄化的速度，增加未来的年轻劳动力供给，有利于中国人口和社会经济环境资源的长期均衡发展。要想实现政策的预期目标、特别是要想让大城市人口生育二孩，仅仅是生育政策的调整还远远不够，必须出台一系列的配套政策来推动，让老百姓想生、敢生也能够生。

中国育龄人群的生育意愿和生育行为主要受到政府生育政策和社会经济发展的影响，而政府生育政策的影响力已经在不断减弱，育龄人群更多地是从个体的利益权衡来做出生育决定的。从大的方面讲，是否多生一个孩子决定于家庭对社会经济长期趋势的预期和信心，具体而言，则包括劳动就业、子女教育、社会保障、环境资源、住房、医疗、养老等方方面面的现状和未来发展方向。短期来看，政府必须推出相应的政策措施，针对孩子育龄人群的后顾之忧加大公共服务等的投入，才能鼓励更多的育龄家庭按政策生育。由于城乡和各地区影响生育的因素存在很大差异，配套的政策措施也应当是因地制宜的。以往在双独和单独二孩政策实施的过程中，有大量家庭符合政策条件却选择了不生育二孩，究其主要原因在于三大压力：经济压力，照料子女的压力，女性自身事业上发展的压力。

对于经济压力问题，政府可实施以家庭为单位征收所得税的税制改革，对按政策生育二孩的家庭减免所得税，同时将义务教育延伸到学前阶段，并加大对整个义务教育的投入，一定程度上缓解生育二孩的经济压力。对于照料子女的压力问题，政府有必要在托儿所、公办幼儿园的建设上加大投入，并采取必要的政策措施鼓励工作单位和民间资本参与婴幼儿童的照料服务和教育服务的提供。同时积极推动男性更多地参与到子女的生育养育过程中，让男性女性共同承担家庭照料的责任。国外很多国家都已经有了“男性产假”的相关法规，中国可借鉴并采用灵活的制度安排，让男性能够同女性一样，享有照料子女的假期。也可以以家庭为单位，夫妻双方共享产假（具体时间长度还可论证），在保证女性足够的产假的前提下，根据家庭的具体情况产假可在夫妻中灵活调剂，在产假的总额度内自由分配休假时间。男性更积极地参与到照料子女中有利于家庭关系的和睦，也能降低女性因为照料孩子而带来的职业发展损失，促使性别更平等。

对于女性就业和发展的压力问题，政府要在妇女权益保障法的基础上，通过各种预防措施防止妇女因生育而造成职业晋升受阻或在工作的其他方面受到损害。虽然现在已基本消除了对女性就业的公开歧视，但隐形歧视仍然普遍存在，而普遍二孩政策的实施有可能加剧这种隐形歧视。一些用人单位有可能为了自身的经济利益不招聘女性、特别是不招聘未婚和未育的女性，或者对准备生育二孩的女员工采取不公平的对待。政府要实施更加强有力的政策措施和监督来解决就业歧视问题，已有的相关规定应严格执行，也要前瞻性地研究新的政策手段。同时，企业因女性员工的生育可能会影响营收和利润，政府应介入并建立相关机制分担这部分成本，如进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围和延长享受时间。在鼓励企事业单位建设托儿所和幼儿园以缓解女性员工的工作家庭冲突时，一方面是企业要承担更多的社会责任，另一方面政府可对企业自办的托儿所和幼儿园给予补贴。

类似这样的针对育龄人群的配套措施还可以有很多，应形成一揽子的整合政策措施，特别是以家庭为对象的政策体系的建立，并与普遍二孩政策相配套，在生育政策调整的过程中及时推出并实施。此外，普遍二孩政策实施以后，原来保证独生子女政策实施的很多政策法规条例都需要及时的清理、修订、完善或者取消，以保证政策的平稳过渡。诸如原来实行的独生子女补贴、政府评估的一票否决权、社会抚养费的征收等都需要调整。以往实施独生子女政策所产生的遗留问题包括对失独家庭的支持等也需要在新形势下进一步完善。同样的是其他的政策法规，比如我们的住房管理部门以往主要都是按照三口之家的住房需求来界定房屋性质的，而普遍二孩会直接影响家庭对居住面积和房间需求的变化，一方面对房地产市场是一个利好的消息， 也提出修改完善与房屋市场管理相关的政策法规的要求。

当前还需要特别关注的一个问题是实施普遍二孩政策对不同地区的影响存在差异。从生育变化讲普遍二孩政策对上海等东南沿海发达地区的影响可能不大，对于中西部地区的影响则会大一些。但在其他涉及公共服务的领域，尤其是在教育领域中西部地区未来将面临很大压力。目前中国的基础教育经费基本是纳入地方财政，与地方政府的财政能力直接相关。近年来中国政府在落实整体教育经费达到国内生产总值（GDP）的4%这一标准方面取得了很大的进展，东南沿海发达地区较高的发展水平也直接带来地方政府较高的教育资源的投入，中西部地区相对落后的经济发展水平也直接影响到当地的教育资源，即使严格按照GDP的4%标准投入教育经费也并不算充足。出生数的增加在若干年后就会转化成对于教育资源的需求，对于这样因生育政策调整造成的可能的新的地区差异，中央政府要通过转移支付或统筹的办法，尽可能给予中西部地区更多的教育及其他资源支持，缩小东西部之间本来就已存在的教育资源和教育水平差距，从制度上防止出生人群素质逆淘汰的发生。

总之，普遍二孩政策的推出是整个生育政策调整过程中的一个重要阶段，对国家长期均衡发展有利，也给予育龄家庭更多的生育决定的自由。但在同时，我们也必须认识到，生育政策的调整不是万应灵药。生育政策的调整会延缓人口老龄化的速度，但不可能扭转老龄化的长期趋势。更多的小孩会使得老年人口的比重增加减慢，但对中国未来老年人口绝对数量的快速增长几乎没有影响。中国劳动年龄人口在未来20年间持续下降的趋势也不会改变，普遍二孩政策对中国劳动力供给的积极作用至少要到15年以后才开始显现，近期每年生育数的增加只会使得实际可利用的劳动力总量在短期内加速减少。因此，养老金、退休年龄、医保、户籍等制度性的改革不会因为生育政策的调整而减慢步伐。

实现普遍二孩政策的目标还需要整体性的完善的配套政策，牵涉到地区之间、城乡之间、贫富之间、男女之间乃至不同年龄群体之间的平等和利益调整。国家在实施普遍二孩政策的同时必须加以充分考虑，使得各个利益群体在政策调整过程中利益不受损害、或达到共赢的状态。相关配套措施在以前就有少量研究，现在普遍二孩政策的启动实施带来了更强的紧迫性和必要性。目前普遍二孩政策还只是中央决定，落实政策需要各地制定措施依法实施，《人口与计划生育法》的修改预计今年12月底会在全国人大常委会上通过,明年3月前后各省级人大修改计生条例后全面二孩政策的可望正式落地，距离现在还有几个月时间。在这个政策实施的过渡期内政府要加紧对各种各样可能采用的政策措施进行论证，尽快制定与普遍二孩政策相配套的政策和措施，让好的政策能够很好地落实。