检察日报刊文：油价如何影响污染需实证数据支撑，不能凭想象

2016年的头三天，北京、河北等多地居民，是在雾霾中度过的。

中央电视台财经频道编导张先生去了海南三亚，在碧水蓝天间跑跑步，带孩子打打篮球。他说，这三天，到三亚看房的北京市民不少，雾霾让一些人有了离开的想法。

到空气好的地方躲几天，多数人能做到，但有勇气、有能力举家搬迁的，只能是少数人。短时间内彻底告别雾霾，并不现实，对生活在雾霾之下的绝大多数人来说，他们的希望只是:2016年，治理能取得成效，吸进肺里的雾霾能够少一些。

雾霾已成最大民生问题

2015年12月27日，北京市发改委发布消息，2015年前11个月PM2.5累计平均浓度同比下降16%以上，大气污染治理取得阶段性成效。该消息甫一发布，立即引来无数吐槽。

北京市发改委的发布，有结论，有数据，没有理由对其怀疑。“取得阶段性成效”之所以和公众感受不同，原因在于这一结论是针对2015年前11个月的总体情况，而发布消息前后北京连续出现重污染，这个时候说“取得成效”，即使是事实，公众心理上也会有抵触。

不想在此列举雾霾可能对身体造成的危害，一些人选择逃离北京，足以见其内心恐惧之深，而这种恐惧是有科学依据的。中国工程院院士钟南山说:“大气污染比非典可怕得多，非典可以隔离，但是大气污染任何人都跑不掉。”

对此，政府有着清醒认识。2014年1月北京市两会期间，市长王安顺透露，自己向国务院立下治霾“生死状”，在2017年前实现空气污染治理目标，国务院领导说了句既是玩笑也是句分量很重的话——“提头来见”。他表示“空气污染是个最大的民生问题”，人的生存无非依靠三个最重要的基本要素:阳光、空气、水，而现在空气和水都受到污染，“阳光我看因为空气和水被污染也变得不那么明亮了”。所以，他的结论是:“空气污染问题是民生问题，也是经济问题、社会问题，还是政治问题——包括国内和国际问题。”

当雾霾已经影响到百姓健康甚至生存，治理刻不容缓。

治霾到底难在哪儿

应该承认，这几年的的治理取得一定成效。比如北京，按照市发改委发布的信息，3年累计压减燃煤已经达到1100万吨，相当于压减了以往一年的燃煤量。目前北京核心区已经基本实现了无煤化，也基本实现无燃煤锅炉，在城乡结合部和农村地区实现了优质的散煤燃烧覆盖。成绩不小，但“空气质量基本靠风”的事实，却仍然让公众高兴不起来。

一些专家预计，空气质量根本性好转，需要30年。这样的预计，或许有些悲观，但一定程度上说明治理之难。一个国家工业化程度高了，环境污染必然随之严重，这是客观规律，各国概莫能外。从这个意义上说，污染是过去30年中国经济高速发展不可避免的代价，是在“还债”。当然。过分看重GDP而忽视绿色发展的畸形发展观，让代价格外大。

关于雾霾成因，目前说法不尽相同:环保部说来自于供暖，住建部说来自于汽车尾气，美国航天局说燃煤是罪魁祸首。无从判断哪个是真正的“罪魁祸首”，但这几方面肯定都有贡献。治理的难度在于，明明知道污染源就是这几个，但治理却有难度:冬天滴水成冰，不供暖行吗?尾气有污染，车不开行吗?燃煤污染厉害，但不让烧煤，工厂开不了工，工人去喝西北风?既要治理污染、又要保障经济发展，治理需要找准一个平衡点，难度不小。

然而，在雾霾已成最大民生的现实下，平衡点再难找，也一定要找到。治理立竿见影不现实，但要让百姓看得到治理的效果，让他们对治理有信心、愿意配合。做到这点，要有长期和短期目标，有具体责任人，完不成目标要有具体惩罚措施。

让法律的“牙齿”更锋利

谈到雾霾治理，“依法”是出现频率最高的词汇之一。这些年，环境立法、执法、司法都有令人欣喜的进步，刚刚过去的2015年，同样亮点不少:立法方面，8月，大气污染防治法修订，挥发性有机物、生活性排放等物质和行为纳入监管范围，严控船舶大气污染排放，加强重污染天气预警，加强环境风险的预防和控制，细化社会参与和监督，推行排污权交易，这些为治理雾霾提供了法制依据;执法方面，加大对违法排污的处罚力度，多地政府负责人因为治污不力被约谈;司法层面，检察机关提起多起环境公益诉讼。

但现状和公众期待相比，仍有不小距离。限于篇幅，背后原因难以一一分析，这里只说一点:法律威慑力不够，执法效果大打折扣。

2015年12月22日24时，北京市持续89小时的重污染红色预警解除。据统计，限行4天，全市共有11.28万余辆机动车违反单双号限行规定，仅仅22日当天就查处了4.4万余起。治理雾霾，政府是第一责任人，但仅凭政府“单打独斗”不可能成功，“全民有责”观念已经深入人心。“污染都这样了，不差我这一辆车吧?”如果很多人都这么想，限行效果一定不理想。

人们素质、觉悟不同，有人这么想并“以身试法”，不奇怪。问题在于，一些人为什么敢于那么做?按照目前处罚规定，违反限行每次罚款100元，不扣分。北京城很大，出去办事打个车，稍微远点100块钱都不够打来回。与其寒风中等车还不少花钱，倒不如开车出去认罚100元，这是一些人的“小九九”。违法成本低，让一些人作出违法的选择。我们可以批评他们没有社会责任感，但更该改变的是法律。一旦法律的“牙齿”更锋利，违法成本加大，“经济人”将会作出符合理性的选择。

在英国留学的学生在微信上留言，介绍在英国如果违反禁行规定，罚款数额是1000英镑。这样的违法成本，足以遏制一些人违法的冲动。我国法律法规中这方面的规定太过“仁慈”，一定程度上起到了鼓励违法的效果，该改改了。当然，修改需要经过正当程序。

说到机动车违法，还想说一下外地车。笔者周围很多人注意到，限行时段，路上跑的外地车越来越多，各省牌照车辆都有，河北、天津的最多。甚至有外地车主嫌麻烦连进京证也不办了(进京证有效期是7天)，“逮住认倒霉，逮不住就开”。

一旦规则只能管住“老实人”，不守规矩者从中获益，其后果一定是带动更多人漠视规则，雾霾治理脚步会因此被延缓。管住外地车，难度可能更大。想提醒有关部门的是，当处罚的不可避免性难以实现的时候，处罚的严厉性便不可或缺。

能先给孩子装上空气净化器吗

雾霾对身在其中的每个人都有伤害。和成年人相比，孩子受到的伤害更大。医学专家解释，这是因为从生理结构来说，孩子没有鼻毛，防御能力弱，雾霾更容易侵入;孩子的个头比成人小，离地面更近，更容易吸入雾霾颗粒物;另外，相同体积的颗粒物进入孩子身体，扩散开产生的危害比进入成人身体要更大。一些家庭之所以选择“背井离乡”到外地生活，孩子健康是最大动因。

不得不继续生活在雾霾中的孩子，如何得到最大限度的防护，牵动着每一名家长的心。有条件的家庭大多购买了空气净化器，家中防护有了一定保障，但除了红色预警期间待在家里，孩子有相当长时间生活在幼儿园、学校，如果这方面的防护缺失，伤害很容易发生。因此，教室安装空气净化器的问题，一直为家长所关注。

2015年12月27日，北京市教委介绍，2014年两会期间，有人大代表提出议案，建议政府应出台相关规定，为受雾霾影响地区的中小学及幼儿园教室统一配备空气净化器。一年多以来，北京市教委也一直在组织专家、研究机构和社会各方代表参与校园空气污染防治的研讨工作。但是，因相关防护设备的安装必须经过科学论证，防止衍生出新的影响孩子健康安全的问题，因此目前尚未有妥善的解决方案。

北京市教委在这个问题上的慎重是必要的，但和慎重同样重要的是效率，雾霾频现，孩子健康等不起。

没有统一政策，目前教室安装净化器由学校自行掌握:有的学校统一安装了;有些学校家长集资购买，学校同意安装;还有的，学校不装，也拒绝家长集资安装。如果安装空气净化器确实有效果，学校“各行其是”的结果，是将部分孩子健康置于不利境地。在这个问题上，全市乃至全国“一盘棋”是必要的。

当务之急，是确定教室安装空气净化器的效果。如果效果不佳，需要找其他替代方法;如果有效果，装就是必需的，接下来要考量的是谁来装，钱从何来。财政出钱统一装，当然最好，但从安装到维护，是很大一笔费用，一些地方完全由财政出，或许有困难。如果财政不能完全负担，则应结合实际出台和学校、家长的分担方案。

用法治保障治霾不跑偏

相当长一段时间内，雾霾治理都将是全社会最重要的工作之一。一项工作如果能和治霾挂上钩，就显得更加“师出有名”。

和治霾有关的工作，全社会都要支持，但需要注意两点，第一，某一政策、某一工作和推动雾霾治理之间的联系，应该是客观的而非想象的;第二，良好初衷不能替代程序正义，治理雾霾不能成为僭越程序的理由。

说最近的两件事吧。2015年12月16日，上海市发布《上海市挥发性有机物排污收费试点实施办法》。这一收费项目被人们习惯地称为“征收雾霾费”。2015年7月，财政部、国家发改委、环保部印发文件，提出从当年10月1日起对石油化工行业和包装印刷行业征收挥发性有机物排污费，北京市已于2015年10月启动这一试点。

这一收费项目设计基于“谁污染谁负责”理念，意在通过价格杠杆调整企业排污。不过，1987年发布的大气污染防治法，2003年发布的《排污费征收使用管理条例》等法规，都有污染企业负责治理的条款。但污染日益严重的现实，却让人对这种条款的有效性产生怀疑。在一些地方，污染企业交的费已经异化成排污“通行费”。

如果污染企业交的钱都能用来治污，效果应该比较明显，问题在于，这笔资金的去向从来是一笔糊涂账。据中央电台《中国之声》披露，2003年至2013年，我国累计征收排污费1700多亿元。但截至目前，国内并没有统一的挥发性有机物治理标准，而且监管部门核算挥发性有机物的排放量，主要依靠企业自行申报。至于排污费花到哪儿去了，各地环保部门的网站都找不到答案。

另一件事是油价已经连续两次暂缓下调，有关部门给出的理由也和污染有关，“我国环保形势日益严峻，一些地区以臭氧、灰霾污染为特征的复合型污染日益突出，机动车尾气排放是造成空气污染的重要原因之一。充分发挥成品油价格杠杆作用，是促进资源节约、治理大气污染的重要手段。”油价如何影响用油数量，乃至最终影响污染状况，这需要实证数据支撑，而不能凭想象。目前制定和调整油价的依据，是《石油价格管理办法(试行)》。满足什么条件，价格如何升或降，该《办法》都有明确规定。降油价的条件已经满足，却以治理污染的名义将有效规则弃之一边，对法治和诚信政府形象，都是不小损害。

适应治理雾霾需要，现行规则中不合理之处应及时修改，但修改必须遵循正当程序。治理污染当然重要，但如果“重要”可以成为不经程序而改变规则的理由，那么，恐怕也就没有稳定的规则可言。

在法治轨道上运行，雾霾治理才不会跑偏。

其他国家如何摆脱雾霾

英国:1952年12月上旬，英国发生严重的毒雾事件，夺走超过1.2万人的生命，更多人患上了支气管炎、冠心病、肺结核或癌症。

1965年以后，有毒烟雾得到有效治理。其中，最重要的一条经验是政府部门重视环境保护，以加大投入和加强立法方式不断改善和规范污染空气的生产、生活方式。1956年的《清洁空气法案》设立了无烟区，只准使用无烟煤、焦炭、电、煤气、燃料油，禁止使用其他燃料。地方政府根据法律有权禁止烟囱高度不够的建筑重建，烧煤的发电厂和重工业都迁往了郊区。

美国:1952年12月的光化学烟雾事件，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人;1955年9月，由于大气污染和高温，两天之内，65岁以上的老人又死亡400余人。

1955年，美国颁布了第一部联邦污染控制法《空气污染控制法》;1963年，制订《联邦清洁空气法》;1967年，制订《空气质量控制法》;1970年，国会通过《清洁空气法》。此外，美国肺脏协会还在每年年底发布《空气状况报告》，让美国人了解自己所在环境的空气质量，并从每个人做起使空气更清洁、更健康。

日本:日本环境省设有大气污染物质广域监视系统，对包括PM2.5在内的各种大气污染物质进行监测，将相关数据汇总分析通过网站24小时发布。2000年，东京都制定相关条例，规定达不到PM2.5排放标准的柴油机汽车禁止在东京都内行驶。