野生动物保护法修订：不应将野生动物视为资源

在当代，尊重自然、保护野生动物及其栖息地、维护生物多样性，已经成为世界潮流；保护野生动物及其栖息地成为各国政府的重要职责。在我国，随着生态危机加重，人们也越来越认识到保护野生动物和生物多样性的重要性，认识到法律在保障野生动物及其栖息地上的重要作用。2013年9月，《野生动物保护法》列入全国人大常委会立法规划，公众就极为关注。2016年1月1日，《野生动物保护法（修订草案）》（下称《修订草案》）公布征求意见。

《修订草案》的总则部分共九条，是这部法律的核心，是立法主旨。《修订草案》首次明确为保护野生动物及其栖息地……维护生物多样性和生态平衡立法。这是野生动物保护法修订的一个重要进步。

然而，总则第一条也规定规范野生动物资源利用，表明《修订草案》仍然视野生动物为资源，并承认现有的野生动物利用，只是要规范。总则第二条规定从事野生动物……繁育、利用和涉及野生动物及其栖息地的其他活动适用本法；第三条规定野生动物资源属于国家所有，国家保障依法保护、繁育、利用野生动物的单位和个人的合法权益…… ；第四条规定国家对野生动物的方针，实行保护优先、严格监管、科学繁育、合理利用的方针。总则部分近一半的条款都规定了对野生动物的利用，却没有对利用的目的加以限定。这样的主旨为法律其他条款展开利用野生动物打下了基础。

在二十一世纪修订野生动物保护法，还把野生动物当作资源，扩大利用，不加限制。这与世界各国制定日益严格的法律来保护野生动物、避免因商业利益导致生物多样性受损的国际潮流相悖，也不符合我国十八大以后要求用制度保障生态文明建设的国策。事实上，那种仅仅把野生动物看作资源加以保护的观点，已经受到严重的质疑和挑战。在实践中，在资源保护观念下制定的法律也不可能达成保护野生动物及其栖息地的目的。因此，近几十年，野生动物保护法律出现了新的面貌。1973年，为了防止商业贸易对野生动植物种的过度利用导致的物种灭绝危险，21个国家在美国华盛顿签署了《濒危动植物种国际贸易公约》（简称CITES）。如今，世界上大多数国家包括中国都成了这个公约的缔约国。CITES的签署促使各国立法者意识到保护生物多样性、保护濒危物种及其栖息地的重要性。

现在，世界上大部分国家制定的野生动物保护法律都以维护生物多样性、保护野生动物及其栖息地、为濒危物种提供保护系统为目标。以印度、韩国、美国、澳大利亚和欧盟为例来看看各国野生动物保护立法的立法目的和精神。

印度1972年制定了《野生动物保护法案》(The Wild Life Protection Act of 1972)。其立法目的是“为了保护野生动物，鸟类和植物等”。其法律名称即体现了尊重野生生命的意涵。印度是一个非杀传统深厚的国家。在制定新式法律过程中，将传统与现代伦理结合起来，使法律对民众具有了强大的引导力量。

韩国于2004年制定《野生动物保护法》，此后该法不断被补充和完善。2011年，该法更名为《野生生物保护及管理相关法律》。其立法目的是“通过系统保护和管理保护野生生物及其栖息的环境,预防野生生物的灭种危机,保护生物多样性并维持生态平衡,同时确保人与野生生物共存的健全自然环境。”

美国于1973年颁布了《濒危物种法案》（ESA）。新法案的立法目的非常明确，“是为濒危物种与受到威胁的物种所依存的生态系统提供一种保护手段，为濒危物种与受威胁物种建立一个保护系统……”。据研究，如果没有该法案，多达227个美国物种会消失。而在该法案实施40年后，超过1500个濒危物种里，只有10个已经灭绝，其中有8个在受到保护之前就可能已经灭绝。该法案也使大量其他动物物种和植物的数量开始恢复。（10）

澳大利亚在1999年制定了《环境保护和生态多样性保护法案》(Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999)，其立法目的是：“(a)  保护环境，尤其是要保护对全国有决定作用的环境状况；以及；(b)  通过保护和可持续性使用自然资源以推广可持续性生态发展；以及(c) 推广生态多样性保护”。这部法律的主旨还包括多项推动政府、社会、土地所有者、原住民之间相互合作的保护策略。因为立法者已经意识到，尊重当地居民并与之合作，比粗暴地自以为是的干预，对于维护生物多样性更有可持续性。

欧盟则通过了《关于欧洲野生生命和自然栖息地保护的伯尔尼条约》。该条约是为了保护濒危物种及其栖息地所制定的，于1982年正式生效。其目的，一是“为了保护野生动物群和植物群及其栖息地，特别是那些需要多国通力合作的保护措施，并且为了促进这种国际合作；”二是“对濒危物种以及受威胁物种，包括迁徙型的濒危物种和受威胁物种，给予特殊的关注。”

可以看出，1970年代以后，世界上许多国家和地区在立法保护野生动物及其栖息地方面，运用了更宽泛、更尊重自然生态和更具有整体意义的概念和方法。几乎没有哪个国家在其野生动物保护立法主旨中加入“利用”、“合理利用”或“科学利用”字样。我国台湾地区于2002年颁布《野生动物保育法》，其总则第一条规定，“为保育野生动物，维护物种多样性，与自然生态之平衡，特制定本法。”其中也没有为“利用”野生动物留下空隙。可以看到，从亚洲国家到欧美国家，乃至欧盟，保护野生生命的努力与进步不但改善了这些国家野生动物物的生存状况，也保障了人民的良好生态环境。

反观我国，《修订草案》其余相关条款中，出现多种利用野生动物规定。例如第二十四条规定，“国家对人工繁育国家重点保护野生动物实行许可制度。人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准”。这些繁育野生动物的目的是什么同样没有限定，这就为商业性繁育利用打开了法律大门。

第二十六条进一步规定，因人工繁育、公众展示(演)、文物保护或者其他特殊需要出售、收购、利用国家重点保护野生动物及其制品的，需经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按规定取得和使用专用标识。这一条将近年因残酷驯兽致使公众反感强烈、各主管部门出台行政意见加以禁止的野生动物展演，即马戏团驯兽或动物表演完全合法化。

第二十七条规定更加直截了当，“利用野生动物及其制品，应当遵守法律法规和有关规定，符合公序良俗。”下面开列的可以利用的野生动物及其制品，包括“中医药药品、保健品、食品经营”和其他利用的。

这是我国野生动物保护法实施26年来首次较大修改。然而，《修订草案》在这么多法条中规定对野生动物不加限定的利用，这些规定如果真的成为新保护法的条款，无疑将为商业利用野生动物打开合法大门， 其结果，必将严重地损害野生动物利益、危害我国的生态安全。

我国现行《野生动物保护法》是在资源保护基础上制定的，缺乏对自然和野生动物的尊重,因而对民众难以形成有效的指引。从整体上看，该法颁布实施以来，没有阻遏我国野生动物及其栖息地遭到严重毁坏的趋势，野生动物物种不断减少，生物多样性丧失问题突出（据中国履行《生物多样性公约》第四次国家报告2004》）。据《中国21世纪议程──中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国动植物种类中已有15～20％受到威胁，高于世界10～15％的平均水平；大约200个物种已经灭绝；大约有398种脊椎动物也处在濒危状态，生物多样性下降严重，生态危急显现。

而据《中国物种红色名录》（2004）评估结果，野生动物濒危的情况更是触目惊心。中国的物种濒危情况远比过去估计的要高，无脊椎动物受威胁的比例平均为34.74%；脊椎动物约为35.92%；其中一些全部评估的类群，如造礁石珊瑚254种全部受威胁；蝴蝶类1302种近13%受威胁；两栖纲407种近40%；爬行纲321种近30%；鸟纲1330种约7%；哺乳纲580种近40%受威胁。

与此同时，全国各地人工圈养的野生动物数量越来越多，利用的方式方法越来越残酷，例如，残忍的活熊取胆、数量众多的皮毛动物被野蛮饲养和取皮、老虎的过度繁殖与利用，以及残酷无比的驯兽表演等等。据动物保护学者解焱根据国家林业局在线审批系统的公开资料搜索，2005－2013年间，国家林业局共计向企业和个人发放了3725张“国家一级保护野生动物驯养繁殖许可证”；同期，共计发放了5369张“出售、收购、利用国家一级保护陆生、野生动物或其产品许可”；不算各省级林业部门审批的国家二级保护野生动物的驯养繁殖和无序的非法驯养繁殖，规模已经极其庞大。商业利用圈养野生动物的做法乱象丛生，破坏公序良俗，损害公共利益，对国家形象造成极大负面影响。

正是在这种情况下，人大代表和政协委员历年不断提出议案提案，要求修改野生动物保护法。从2010年开始，多位全国人大代表政协委员分别提出修改野生动物保护法议案提案，到2013年两会期间，要求尽快修改野生动物保护法、全面保护野生动物的呼声更加强烈，共有130多位全国人大代表提出修改该法议案。2013年9月，全国人大常委会终于将野生动物保护法修改列入立法规划。这是历届人大代表不断努力的结果，也是十八大提出用制度保障生态文明建设的具体体现。

在野生动物保护法修订过程中，鉴于法律修订形势严峻，为了防止主管部门与利用野生动物行业利益的干扰，人大代表在2014年、2015年又针对法律修订提出建议议案，要求尽快修订《野生动物保护法》，在修订完成之前，主管部门不得制定不利于野生动物保护和违反动物福利原则的规章、行政意见等，确立保护优先、防止商业利用的原则，维护生物多样性，保护野生动物及其栖息地。

提出修改法律议案是人大代表的一项重要职责。法律修订应尊重人大代表提出的修改建议。人大代表针对野生动物保护法的立法精神、主旨和一些具体条文提出建议，要求将野生动物保护提升至保障国家生态安全的高度来认识，全方位保护野生动物及其栖息地，维护生物多样性；摒弃将野生动物视为资源的陈旧观念，确立保护优先、禁止商业利用原则，为保护野生动物和生物多样性划下红线。为了更好地保护野外野生动物，人大代表还多次提出，应该禁止陆生脊椎野生动物和受保护的其他野生动物的商业性驯养繁殖，防止部门与行业利益，避免制造商业利用野生动物的消费市场，危害野外生存的野生动物。人大代表提出的这些目标和原则、建议应该具体地体现在新修订的法律中。

野生动物保护法修订是一项极为严肃和重要的工作，应体现十八届四中全会提出的“良法”和“善治”的理念，遵循生态文明建设提出的目标，以保护我国的野生动物物种及其栖息地、维护生态系统的丰富与活力为目标，尊重人大代表政协委员提出的保护建议和要求、回应社会民众对保护野生动物的迫切呼声，完成一部具有先进理念、真正能够保护野生动物的保护法。