追求卓越的全球城市，上海市城市总体规划纲要概要发布

澎湃新闻从上海市规土局了解到，上海在 1999 版总规实施评估和上海城市未来发展战略研究的基础上，于2014 年底启动了《上海市城市总体规划（2015-2040）纲要》（简称“《纲要》”）的编制工作。

上海市规土局介绍，《纲要》立足于上海发展的实际，并充分借鉴国际城市的相关经验，按照“目标—策略—指标”建立逻辑框架，分为发展目标、发展模式、发展策略、实施保障四大部分、十个章节，重点聚焦空间体系、生态环境、综合交通、产业布局、城乡社区、城市魅力、城市安全等重大问题，明确发展策略和相关发展指标。《纲要》作为新一轮城市总体规划编制过程中重要的阶段性成果，将全面指导下阶段总体规划、专项规划和区县总体规划的编制工作。

守住土地、人口、环境、安全等底线 实现转型发展 

2014 年，上海常住人口规模已达2425 万人，建设用地总量超过 3100 平方公里，面临着人口继续增长和资源环境紧约束的压力。

《纲要》针对资源环境紧约束的挑战和城市未来发展的不确定性，提出未来上海将以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，牢牢守住土地、人口、环境、安全等底线，实现内涵发展和弹性适应，积极探索超大城市睿智发展的转型路径。

《纲要》提出要严守建设用地底线贯彻土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，按照规划建设用地总规模“负增长”要求，总量控制在 3200 平方公里以内。合理确定用地结构增加生态用地、减少工业用地、保障生活用地、预控储备用地。确保耕地（基本农田）、林地等生态用地占市域总用地的比例保持在 50% 以上。工业用地占全市建设用地比例控制在 10%-15%。还将有序调节用地供应减少新增建设用地供应，盘活存量土地。稳步推进低效产业用地和农村建设用地减量化。新增建设用地优先保障公益类项目、民生类项目和基础设施建设，适度向新城、重点新市镇及重点地区倾斜。

《纲要》提出将严格控制人口规模，持续优化人，口结构和人口布局，有效调整人口密度和人均建设用地水平，促进宜居城市建设，落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，力争至 2020 年常住人口控制在 2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标。

同时，考虑到上海作为全球城市在人口结构、分布和流动性上的特点，对水资源、能源、交通、信息、生态绿地等公共服务设施和基础设施供给及就业岗位等要素资源的配置作一定的弹性预留，以应对不同情景下城市实际服务人口的合理需求。

长三角区域协同发展，发展四大战略协同区

上海位于国家“一带一路”和长江经济带发展战略的交汇点，肩负着引领长三角世界级城市群参与全球竞争的历史使命。

未来，上海将继续加强区域交通廊道建设和基础设施统筹，突出“轴向带动、区域成网、城镇成核”的总体思路。在既有铁路、高速公路等为骨干的长三角交通网络的基础上，加强沿海、沿江、沿湾，集航空、水运、铁路、公路等多方式联运、高效畅通的区域交通廊道建设。重点完善现有沪宁、沪杭、沪湖等交通廊道；提升上海与沿海城市联系的南北向通道，辟建沿海交通廊道；结合沿江发展带的发展，扩展面向内陆辐射的沿江交通廊道。加强重要交通廊道上城镇发展、空间布局、生态等方面的衔接。

在空港、海港重大基础设施上，注重通过长三角区域港口群的功能协同布局满足吞吐能力的新增需求。促进区域航空机场群联动，优化区域港口功能布局，统筹重大基础设施建设。

《纲要》提出要注重近沪地区的协同发展，包括浦东滨江沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区、长江口战略协同区和环淀山湖战略协同区，并提出了各个协同区的目标定位。

浦东滨江沿海战略协同区——整合空港、海港、海洋生态空间、城镇等要素，发挥中国（上海）自由贸易试验区的引领作用，对接“一带一路”，形成面向全球和亚太的战略空间。聚焦临港 - 舟山等滨海地区分工协作发展，加强生态环境改善，积极引入战略性新兴产业，发展现代远洋渔业，合理利用滨海岸线和海域资源。

杭州湾北岸战略协同区——整合战略性产业、滨海岸线、港口、海洋空间资源等，推进奉贤-金山-嘉善-平湖等海湾地区协作发展，增强江海、陆海、海空多式联运能力，强化战略性产业和创新型产业集聚。加强生态环境修复和保护，合理利用滨海岸线、杭州湾海洋资源。

长江口战略协同区——整合长江沿岸、入海口的城镇、港口、生态资源等，打造衔接“一带一路”和长江经济带、辐射带动内陆地区发展的战略空间。聚焦宝山 - 崇明 - 海门- 启东等跨界地区的协作发展，以及崇明国际生态示范岛的建设。

环淀山湖战略协同区——整合湖泊、水网、古镇、生态等要素，保护江南水乡历史文化和自然风貌，形成文化生态休闲的战略空间。聚焦青浦 - 环淀山湖地区，在加强生态环境建设的同时，推动水乡古镇文化休闲和旅游资源的整体开发利用。

在加强近沪地区的战略引领和协同发展过程中，将重点强化生态保护、设施共享、城镇布局、产业（协同）分工、港口资源、海洋空间利用等方面的空间统筹力度。

强化亚太航空门户枢纽地位，重塑市域客运交通系统骨架

2015年，上海两大机场客运量首次超过了9000万人次，随着浦东机场三期扩建工程的实施，预计到2020年，上海两大机场的年旅客吞吐量将达到1.1——1.2亿人次，有望进入全球城市机场群前三位。

根据上海航空业的发展，《纲要》提出将进一步提升上海航空枢纽能级，强化亚太航空门户枢纽地位。具体措施包括：

——优化军民航空空域使用结构，提升空中交通管理能力，提高航空设施能力和利用率。持续改进航空网络通达性，大力发展国际运输，网络覆盖度达到国际大型枢纽机场水平，提高国际客流比例。以快速轨道交通、高速铁路提升国际航空枢纽与长三角城市群、长江经济带、沿海经济带的联系效率，加强空铁联运。

——统筹区域航空机场群发展在市域范围内形成浦东国际机场、虹桥国际机场“一市两场”基本格局，并与上海周边机场做好统筹规划和协调发展，共建智慧绿色空港。预留上海机场与邻近机场之间的快速交通通道。

——积极引导航空产业与城市的协调发展充分依托空港资源，发展临空产业。浦东国际机场以航空制造及研发、综合物流等为主，虹桥国际机场以总部经济、商务服务为主。结合低空空域管理改革，发展应急救援、商务旅游、海洋开发等功能，在淀山湖、杭州湾、崇明等地区规划建设通用航空基础设施用地，在杭州湾、长江口等地区预留发展水上飞机等多元化功能的岸线和配套条件。

通过转变航运中心发展方式、优化区域港口功能布局、完善集疏运体系和加快邮轮母港建设等措施，推动国际海港枢纽服务升级。

在铁路建设上，将强化上海铁路枢纽作为国家铁路网主枢纽的地位，优化京沪（沪汉蓉）、沪昆等既有通道服务功能，沿海铁路向北连接陇海铁路至欧亚铁路提速，并考虑衔接环渤海、京津冀和东北亚高速铁路的可达性；杭州湾南部通道提高向南联系海西经济区、珠三角城市群的通道扩容，辟建服务苏浙皖、长江南翼及京福、京广走廊的华东二通道（沪苏湖铁路）。同时，强化铁路虹桥站作为长三角城市群主枢纽的功能，加快区域铁路网络建设。加强浦东国际机场衔接上海铁路枢纽的通道建设，形成多方向辐射区域的网络格局。优化芦潮港等铁路集装箱中心站功能，预留陆域与大洋山港的公铁复合通道。

市域交通将重塑客运交通系统骨架，建立由区域城际铁路、轨道快线、城市轨道、中低运量轨道等构成的轨道交通系统。充分发挥铁路服务城市客运交通的功能，利用既有铁路支线开行市郊客车，实现桃浦站、北郊站等货运场站功能的转型，优化调整高速公路通道、立交枢纽与城镇的空间布局的关系，建立 1 小时交通圈，形成效率和运量并重的客运交通走廊。

主城区公共交通服务水平将继续提升。通过适度加密中心城北部地区、东部地区的轨道交通网络，在中环附近预留构建城市轨道环线的可能性，增强沿黄浦江等主要客运走廊的骨干公交服务功能。在中心城周边地区构建重要交通枢纽、公共活动中心、重点发展地区之间的轨道快线，完善虹桥枢纽交通疏解通道，通过强化枢纽集聚效应支撑支撑市级副中心功能。在“三环十射一横十字”的快速路系统布局基础上，构建城乡一体的国省干线公路和城区道路系统，完善南北向进出中心城的切向通道布局，优化重点更新地区的路网结构，全面构建地面公交专用道系统，发展多元辅助公交，缩短平均通勤时间。

构建新城相对独立的交通体系各新城规划 1 条以上城际铁路或轨道快线通过，依托骨干道路完善主城区与新城、新城之间的公共交通通道，建立以新城为核心的城镇圈快速路系统，预控重要交通廊道，优化路网功能，形成与长三角区域节点城市、重要地区的互联互通格局；依托主要道路和以中运量公交为骨干的公共交通，构建城镇圈内 30 分钟的公共交通圈。

提升新市镇的交通服务功能，构建适宜公交、慢行交通出行的高密度路网，建立公交专用道网络，完善常规公交线网，重点新市镇实现 15 分钟接入市域轨道交通网络。