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江西九江两乡镇遇归属难题,省人大代表建议落实区划调整文件

澎湃新闻记者 李闻莺 宋江云
2016-01-28 16:00
来源:澎湃新闻
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苏家垱乡人民政府牌子仍显示“归属”星子县。

两个乡镇,原本隶属A地,后来划给B地。但A地不肯“放手”,B地也不好“接盘”,不尴不尬僵持5年之久。

这就是江西九江苏家垱乡和泽泉乡的现实处境。

据澎湃新闻(www.thepaper.cn)2015年8月报道,上述两个乡,位于九江下属的星子县和共青城市交界处,总面积超过160平方公里,人口4万余人。

过去很长一段时间,它们都“名正言顺”归属星子县管辖,直到2010年9月,共青城获批设立县级市。

当时,根据江西省政府下发的文件,包括苏家垱乡、泽泉乡在内,九江市下属部分街道、乡镇以及村都划归到共青城市。

但这份文件迟迟没有落实到位。两个乡的社会、经济等各项工作依然由星子县部署,遇到土地审批、资金划拨等具体问题,又通过共青城市解决。

这一现状,也引起了江西省人大代表的关注。2016年1月,江西省进入“两会时间”,两名省人大代表刘锡秋和张玲芳聚焦九江行政区划,分别提出落实两乡区划调整以及庐山设市的建议。

2010年12月28日,共青城市正式挂牌成立。

区划归属

“无论如何,这两个乡已‘嫁’给共青城市多年,可星子县却将它们攥在手里不放,至今舍不得‘姑娘’过门,导致国务院、省政府的政令在地方执行不了,从而严重影响了4万多居民的生活,这是典型的有令不行。”2016年1月,江西省人大代表刘锡秋在接受《新法制报》采访时这样表示。

刘锡秋提到的问题,存在不是一天两天。

共青城市政府官网信息显示,2010年9月,经国务院批准同意,国家民政部批复江西省设立共青城市。

2010年11月,江西省政府根据批复精神,正式下发《关于设立共青城市的通知》:同意将德安县茶山街道办事处、甘露镇、金湖乡,永修县江益镇和燕坊镇坪塘村、燕坊村,星子县苏家垱乡、泽泉乡划归共青城市管辖,设立县级共青城市。

共青城市政府驻茶山街道共青大道,辖区面积308平方公里,总人口19万人。

然而直到现在,共青城市政府官网显示的管辖范围只有茶山街道办事处、江益镇、甘露镇和金湖镇,苏家垱乡、泽泉乡不在其中。星子县政府官网的介绍中,这两个乡又赫然在列。

2015年8月,苏家垱乡政府和泽泉乡政府工作人员向澎湃新闻证实了这一情况,表示虽然已划到共青城市,实际仍由星子县代管。

多位当地人士透露,造成这种情况的原因是早些年九江在申请共青城设市的同时,也把下辖的星子县和庐山风景名胜区管理局(以下简称“庐山管理局”)打包申请设立庐山市。

当时的设想是,苏家垱乡和泽泉乡划给共青城市,周边另外两个乡划给星子县作为“弥补”。但随着庐山“冲市”未果,另外两个乡划给星子县的想法搁浅,苏家垱乡和泽泉乡也没能划走。

庐山设市

最近十多年,有关“庐山设市”的说法从未间断。

据《江西商报》2010年报道,早在1999年,江西省政府决策咨询委员会几位专家就联名写信给江西省委,建议尽快成立一个新的庐山市,把属于庐山山体的区域全部划入新的庐山市管理。

上述报道还称,人们对庐山单独设市充满期待。专家们也拿出各种方案,其中包括将星子县与庐山管理局合并成立庐山市。

然而,由于各方利益难平衡等多种因素,直到今天,庐山设市都仅处于设想阶段。

2015年8月,星子县民政局局长黄冠华在接受《新法制报》采访时表示,申请庐山市的工作又开始强力推进,具体的方案还没有定下来。一旦庐山设市成功,星子县将会面临行政区划的重新调整,泽泉乡和苏家垱乡的问题可一并解决。

将近半年后,江西省人大代表张玲芳在省两会期间提交《关于要求加快推进庐山设市步伐的建议》。

据她透露,九江市政府近期向省政府呈报了庐山设市的申请。考虑到庐山设市涉及多个关联方,她建议加快庐山设市行政区划调整步伐。

在张玲芳看来,理顺庐山管理体制事项由来已久。此次区划调整如果能在省委、省政府的推动下取得实质性进展,不仅可以提高江西在长江中游城市群竞争力,同时也有利于理顺庐山管理体制、做大做强旅游产业。

“庐山的旅游资源非常丰富,分为山上、山下资源,但由于行政管理体制不畅,导致庐山旅游资源无法融为一体。”1月28日,她在接受澎湃新闻采访时表示,庐山设市能将山上、山下旅游资源融为一体,把客人留住,对于九江旅游的未来发展非常有利。

此外,张玲芳还表示,庐山设市不仅涉及庐山管理体制的隶属和资源整合,也涉及到两个县级行政区划的调整。为了更好地整合资源,维护当地社会稳定,庐山设市的步伐也应加快。

多头管理

作为九江境内最著名的景点,庐山的“多头管理”问题一直备受诟病。

2013年1月,《中国经济周刊》曾报道,山体面积为282平方公里的庐山,曾同时有六个机构或地方政府在管理。有利益处,“人人都在管”;出事时,“处处无人管”。

星子县也是庐山的管理方之一。

上述报道提到,庐山的60%山体和35%的景点坐落在星子县,其中不乏白鹿洞书院、摩崖石刻群等知名景点。该县过去一直是个农业小县,近年来旅游收入成为当地政府的一块大蛋糕。

2011年11月,星子县辖区内庐山的一个景点发生火灾,县政府却无动于衷。

最后,在庐山管理局的带领下,大火被成功扑灭。该局一位领导事后向星子县政府抛下一句话,“我们灰头土脸的,你们却坐在办公室喝茶看报纸!”

星子县政府“隔岸观火”事出有因。根据1996年江西省人大通过的《江西省庐山风景名胜区管理条例》,防火护林的责任归庐山管理局。

可是由于“一山六治”导致权责模糊、利益纷争等问题,庐山管理局对庐山山体外的管理根本无从进行,也没有办法监督。

张玲芳也对这一问题有深刻体会。

她指出,庐山管理局不属于一级政府,管理上存在着诸多弊端,比如行政审批操作失范。

“庐山管理局属派出机构,没有行政审批权和执法权,现实中又行使了政府职能,缺乏法律支撑,如对山体四周违法违章建筑管理无措,执法无依。”张玲芳表示。

她还注意到,由于庐山管理局没有财政转移支付户头,在申报项目和资金争取上遭遇“瓶颈”制约,如旅游项目难以得到体制内的政策保障。

此外,庐山森林防火和公益林保护、病虫害防治等任务分属相关区、县,当地政府投入大量的人力、物力、财力却少有经济回报。这种权利和义务的不对等,使庐山森林防火各守一方,安全隐患不容小觑。

两乡窘境

庐山“冲市”尚未修成正果,苏家垱乡和泽泉乡的窘境也未消除。

据澎湃新闻此前报道,曾有泽泉乡政府的工作人员透露,平时一般性工作归星子县管辖,但如果是土地审批,需要找共青城市国土部门。

星子县苏家垱乡国土所工作人员确认了这一说法。他透露,国土所日常工作、人员配备都归星子县管辖,但具体到土地审批等一些手续,需要在星子县和共青城市之间“两头跑”。

两个乡的基础设施建设和资金使用也遭遇尴尬。

澎湃新闻查询共青城市政府官网发现,2012年,该市曾发布两则工程项目环评公示。

公示显示,为满足当地经济和城市快速发展要求,共青城市拟建通往苏家垱乡和通往泽泉乡的公路。两项工程估算总投资超过1.5亿元,资金来源由世界银行贷款、共青城市政府负责筹措,计划2014年12月通车。

然而直到现在,通往两个乡的新公路不见踪影。

共青城市城乡建设和交通运输局工作人员曾对澎湃新闻表示,两项工程都是世界银行的贷款项目,后来根据城市的实际条件和实际情况,调整到其他地方了。

“苏家垱乡和泽泉乡在板块上归共青城市,实际上是归星子县管。”上述工作人员坦言,修路牵涉到征地和拆迁,共青城市没有正式接管这两个乡,具体工作启动不起来。

另据江西《新法制报》报道,从2005年起,江西省财政每年安排专项资金,对符合条件的农村离任村支书和村委会主任进行补助,分别可领生活补助80元/月与70元/月。

正常情况下,这笔钱由省里拨到共青城市,共青城市再给到苏家垱乡和泽泉乡就可以了。实际路径却很曲折——共青城市没办法把钱直接下发到这两个乡,只好打回省里,省里把钱划拨到星子县,再由星子县下发。

政令不通

两乡镇的尴尬处境也引起刘锡秋注意。

据《新法制报》报道,在今年江西省两会上,他提交了《关于建议责成共青城市依法对行政区划行使管辖权的意见》(下称《意见》),为苏家垱乡和泽泉乡的困局求解。

“5年内现状迟迟得不到解决,反映出地方政府行政效率低下……”刘锡秋表示,两个乡的现实困境也反映出“政令不通”的现状。

对于解决路径,刘锡秋提出,行政区划调整牵扯到多个政府部门,为保证能够落实到位,首先应该设计可行的蓝本,实行预案制。

一旦经充分论证拿出预案,当地政府就应该召集牵涉到行政区划调整的各部门一同开会协调。由民政部门牵头,草拟一份预案报告供与会讨论,涉及的各政府部门要在明确自己职责的前提下,提出实际操作过程中可能遇到的问题,并设法解决。

考虑到两地协调,刘锡秋认为,必须拟定详细的计划,由主要领导督办,设立严格的日期进度。

同时,启动对行政区划调整执行问题的问责程序,对落实不到位,工作推动不力的相关责任人进行责任追究。对于具体操作过程中可能存在的推诿、扯皮、不协调、不沟通、不落实现象,也要进行责任追究。

事实上,对苏家垱乡和泽泉乡的4万居民而言,不管归属哪里,方便和生活水平提高才是他们更在意的。

2015年8月,泽泉乡一位村干部表示,乡里没有派出所,村民们上户口、报案还要去其他乡镇。本来,该村庄距离共青城下辖的金湖镇更近,但因为区划问题,他们只能舍近求远,去星子县下辖、路途稍远的横塘镇。

从地理接近性来看,共青城市确实比星子县更有优势。

多名当地人士透露,苏家垱乡和泽泉乡到共青城市区距离分别只有10多公里,车程20多分钟。两个乡到星子县城的距离都是30多公里,车程接近1小时。

对生活在当地的人们而言,如果要到大一点的地方看病、上学、工作或办事,去共青城市更方便。

共青城

共青城市的良好发展态势也具有一定吸引力。

有关资料显示,该市原来是鄱阳湖畔的一片滩涂。1955年,98位上海青年响应中共中央的号召来到这里垦荒创业,经过几代共青人的努力,将其建设成为一座新城。

作为全国唯一以“共青团”命名的地方,共青城市的发展得到了上级领导的高度关注和大力支持,先后有90多位党和国家领导人亲临视察。

2002年10月,共青城被确定为九江市人民政府派出机构——共青城开放开发区管委会,行政级别升格为副厅。

2010年12月28日,共青城市人民政府正式挂牌成立,九江市委常委李晓刚兼任共青城市首任市委书记。

最近几年,共青城市发展势头迅猛,GDP增速保持在两位数。

以2014年为例,该市GDP总值达74.77亿元,比上年增长10.5%。全年财政收入13.18亿元,比上年增长20.1%。

对比星子县,该县2014年GDP总值为62.2亿元,财政总收入完成11.5亿元,两项数据均低于共青城市。

人均收入方面,共青城市也明显高于星子县。

以2015年上半年为例,共青城市实现城镇居民人均可支配收入13653元,实现农村居民人均可支配收入6369元,分别高出全市平均水平3.5%和41%。

同样是这一时间段,星子县城镇居民人均可支配收入为10336元,农村居民可支配收入为4902元,两项数据均低于九江市平均水平。

优势还有扩大迹象。

2014年7月,共青城市成为江西省6个省直管县(市)试点之一,也是九江唯一的省直管县试点。

省直管县试点被赋予了与设区市相同的经济社会管理权限,包括规划直接上报、计划指标直接单列、统计数据直接报送、证照直接发放、财政体制执行省直管财政体制等,对当地政府职能转变和体制改革都将有推动作用。

2014年年底,共青大学城项目开工建设,总投资30亿元。届时,包括南昌大学在内的江西省内5所高校的独立学院将首批入驻,这对共青城市文化事业发展又是一个契机。

星子县

对星子县而言,苏家垱乡和泽泉乡虽然在地理位置上相对边缘,但对全县的经济社会发展仍有分量。

星子县发改委工作人员在接受澎湃新闻采访时曾表示,这两个乡经济总量贡献不大,在全县处于中等偏下,但它们是农业大乡。另外,苏家垱还有一些工业项目。

星子县“十二五规划”也有与苏家垱乡有关的内容。如建立占地面积3000亩的工业小区、建立特色水产养殖产业基地和果蔬茶产业基地等。倘若共青城市正式接管苏家垱乡和泽泉乡,它们现有农业和工业项目也将被带走,也对本来就不富裕的星子县是一个损失。

此外,星子县民政局工作人员也曾表示,在九江下辖的区县中,星子县区划相对较小,下辖7镇、3乡、1国营林场、1湿地管理处,人口26万。如果两个乡都划出去,星子县很有可能就是九江最小的县。

作为“婆家”,共青城市的相关部门并未明确表态。澎湃新闻查阅《共青城市城市总体规划(2012-2030)》,发现其中也有一些苏家垱乡和泽泉乡的“痕迹”。

规划将苏家垱乡和泽泉乡分别定位为旅游服务型和农林服务型。前者主要产业包括旅游服务业、特色养殖业、港口物流,后者主导产业为林业、苗圃业。

产业布局方面,两个乡都被定位为生态农业区,主要发展林木种植、林果业、花卉栽培、水产养殖、蔬菜、瓜果种植等生态农业及观光农业、乡村旅游业。位于苏家垱乡的金垅村,还被规划为港口物流区。

交通方面,共青城市总体规划还提到,苏家垱乡和泽泉乡将建设长途汽车客运站。

此外,共青城市十二五规划也显示,要实现所有的自然村通水泥路,城市公交车延伸到苏家垱乡、泽泉乡,所有中心村都有进城客车。

“星子想为主政之地争取更好的资源并没有错,但应剥离狭隘的‘政绩思维’,多为民生考虑,少点利益计较。”对于两乡归属难的问题,刘锡秋这样对《新法制报》表示。

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