上海战略所|上海就业增长要应对哪些战略性变革与立法挑战

姜乾之

2021-09-08 11:03 来源:澎湃新闻

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“十四五”时期,上海把高质量创造就业岗位作为产业发展的目标,需要以充分就业为红线,并用这根红线贯穿产业结构调整过程始终。在此过程中,上海就业增量空间存在着不可忽视的三大变革影响,既是机遇也是挑战,需要积极立法应对。
1、新一轮产业革命对就业带来的严重冲击,尤其是人工智能、大数据正在改写我们对就业的传统认知,立法如何跟进
新一轮产业革命带来了就业结构变化,更重要的是,它带来了更加多元化的就业方式,改变了人才素质要求。游戏陪练、带货主播、网络文学、在线办公、计时零工等工种潜移默化进入我们生活的方方面面。截至2020年底,据不完全统计,上海“创业式灵活就业”人员已超过350万。
“平台型就业”方式的出现,在一定程度上减轻了政府解决就业的压力,但同时也对政府立法提出了新的要求。
首先,社会保障需要完善。尽管上海市政府陆续出台了灵活就业人员办理社会保险补贴相关政策来保障灵活就业人员的基本生活问题,但目前灵活就业人员参保率较低,调查样本中仅15%的劳动者参加了社会保险。
二是用工关系需要明晰。与传统用工关系相比,互联网平台企业与劳务提供者之间既有签订劳动关系的,也有通过外包、劳务派遣等方式形成非标准劳动关系的,但更多的是签订合作、承揽等协议来建立民事合作关系,具有工作事件主体承担人合作关系单一、双方合同规制多样,工作时间不确定,劳动报酬依托网络市场竞争价定位等特性,大多用工关系不明晰,现有的法律法规体系无法有效应对。60%的被调查对象与平台企业没有签订劳动合同,没有明确的书面协议是导致用工关系难以理清的重要原因。
三是培训供给需要提升。平台型灵活就业人员的培训供给严重不足,仅有50%的被调查者接受过简单的培训。尚有大部分用工企业未在员工的培训方面采取任何举措,而平台又仅把自己定位于信息服务和供需撮合的角色,不提供培训,这严重影响了灵活用工平台向用工企业提供的劳动力的质量和服务水平。
上海仅在2013年发布过《关于本市灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老、医疗保险若干问题的通知》。这一行政规范性文件将“灵活就业人员”限定为“具有本市户籍,男性未满60周岁、女性未满55周岁,从事有合法经济收入的自雇人员、无雇工个体工商户、未在用人单位参加基本养老、医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。”然而到2020年底,上海全市约350多万灵活就业人员中,约280多万人为非上海户籍人员。与之相比,2020年8月,广东省出台了《广东省灵活就业人员服务管理办法(试行)》。《管理办法》规定,自2020年9月1日至2022年8月31日,非本市户籍(含本省外市户籍、外省户籍)的灵活就业人员,凭本人有效身份证件和就业地公共就业人才服务机构出具的就业登记证明,可到就业地税务机关办理缴费登记,参加企业职工基本养老保险。
未来立法重点:一是构建适合平台从业者的劳动保护体系。重新界定雇佣关系,重构雇佣、雇主、雇员定义和性质,明确政府责任和平台、劳动者、使用者在新就业形态中权利义务,使各方责权利清晰而平衡;建议通过倡导+强制方式,确保将劳动者纳入社保体系。倡导平台与劳动者签订劳动合同或者约定含有社保缴纳内容的协议,强制规定用人单位为非全日制从业人员购买大额度的团体人身意外伤害保险;扩展劳动法对自雇人员的保护以及对众包(众包是指一个公司或机构把过去由员工执行的工作任务,以自由自愿的形式外包给非特定的大众群体的)工作劳动者的异地保障。二是加强调查研究,补齐法律短板。建议从用工方式、工时制度、职业技能培训、劳动纠纷处理等方面作出规范指引;加强政策注入,鼓励平台与劳动者签订劳动合同,政府给予一定的社保补贴;将相关有效的实践经验进行总结,为修订就业促进法、失业保险条例和工伤保险条例做准备,以完善新业态劳动者的法律保障制度。
2、上海已进入深度老龄化社会,人力资源的新二元结构问题如何立法突破
按照七普公布的数据,上海60岁以上的人口占比达到23.38%,其中,65岁以上的人口占比达到16.28%。远超国际老龄化标准,进入深度老龄化社会。截至2019年12月31日,上海户籍60岁及以上老年人口518.12万人,占户籍总人口35.2%,由于明显的老龄化和少子化,上海如何不断引入外来人口对冲人口老龄化给发展带来的负面影响,成为高质量就业的重点挑战。与此同时,上海对一流高校毕业生吸引力却不断下滑。从2017年开始,石家庄、郑州、天津、杭州都相继出台人才落户政策。在这期间,许多寻求事业突破的人才因为北京上海门槛太高,而跑去了深圳、杭州和广州。
从七普数据来看,上海外来人口市民化(同城同权、同工同酬)、外来人口子女受教育(公共服务均等化)两方面短板突出。上海15到60岁的劳动年龄人口占比达到66.82%,相比其他省份还是较高的,也高于全国平均数值63.35%,这是大量劳动力流入的结果。值得注意的是,上海0至14岁的人口仅占9.8%,上海也是全国唯一这一比例低于10%的省级行政单位。在人口老龄化的背景下,上海劳动年龄人口占比和0至14岁人口占比之差远远高于其他地区,实际反映出上海对外来人口子女来沪上学不够友好,这反过来又会制约上海对外来劳动年龄人口的吸引力。对已经在沪就业的劳动年龄人口来说,这可能带来留守儿童的问题。在整个国家城镇化的推进过程中,在外来人口市民化和户籍改革的大浪潮中,这一问题必须逐步加以解决。
上海城市化进程与公共服务水平位于全国前列,户籍人口与常住人口同城同权(教育、医疗、养老等公共服务产品提供)应起到表率作用。根据上海统计局2017年对全市外来人口社会管理与公共服务情况摸底,上海外来人口“就业服务”和“基础教育”未享受人群占比最高,分别占69.2%和73.3%,40岁以上外来人口医疗卫生享受情况堪忧,以上海农民工为例,外来农民工最近一次就诊费用未报销的人群占58.6%。当问及“医疗费用未能报销的原因”时,参加老家农保的外来农民工表示回户籍地办理医疗费用的异地报销手续十分复杂,及时报销存在困难。另有部分外来农民工则认为本市职工社会保险的报销金额也很有限。图1 上海市外来人口相关公共服务未享受人群比例   资料来源:根据2018年统计局公开资料整理

图1 上海市外来人口相关公共服务未享受人群比例  
资料来源:根据2018年统计局公开资料整理

立法应对重点:一是降低落户门槛,增加户籍人口。上海在2018年放宽了应届生落户限制,但是从落户政策整体上看,要求仍然较为严格。比如,在非应届生情况下,杭州仅要求“全日制大专学历35周岁以下,全日制本科学历45周岁以下”,“在杭落实工作单位并由用人单位正常缴纳社保的”即可落户。而上海采用“居转户”政策,需要满足持有居住证并缴纳社保达7年等条件。未来,上海应探索多种途径落户的新机制,进一步降低人才来沪门槛。二是公共服务要均等化,要按照常住人口来配置。上海需要推进基本公共服务均等化,降低外来人口随迁子女入学问题,在教育等公共服务均等化方面,结合积分制,逐步实现买房和租房,特别增加租赁住房。建议浦东新区立法先行,推动公共服务按新区常住人口配置,通过政府、市场、社会三方力量协同,大力加强学校、医院等公共服务的投入,特别结合“五个新城”的发展要求,增加新城的学校和医院建设。
3、顺应就业结构演变趋势,上海现代服务业就业蓄水池需要挖潜,立法如何保障
通过对纽约、伦敦、新加坡、香港、东京等全球城市长期跟踪发现,典型全球城市较为合理的就业结构:两个百分之70%:服务业就业占比70%以上,现代服务业就业在服务业占比70%以上,从就业结构看,上海第三产业从业人员过于集中于批发和零售业,交通运输、仓储和邮政业,住宿餐饮业等传统服务业,产业结构和就业结构有待优化调整。以纽约为例,第三产业从业人员占比最高的行业为现代服务业中的金融、房地产及租赁和商务服务业。从上海就业结构偏离度演变来看,金融、房地产及信息服务业、科学研究与技术服务业长期存在就业不充分的状况。
立法建议:一是进一步促进上海现代服务业的开放。《上海市优化营商环境条例》这一地方性法规中已经提出要“建立健全公平竞争工作协调机制,加大执法力度,预防和制止市场垄断和滥用行政权力排除、限制竞争的行为,以及不正当竞争行为,营造公平竞争的市场环境。”但是垄断行业的隐性就业歧视还未得到重视。上海未来应制定反就业歧视相关法律,并着力解决银行、通信、房地产等大型垄断性行业内部存在的隐形就业限制性竞争带来的就业歧视问题。二是解决人力资源充分流动。重点参考《深圳经济特区人才工作条例》公布 ,对目前人才工作领域涉及的行政许可制度进行了改革。取消人力资源服务行政许可,改为登记备案制。据了解,人力资源服务在人才工作中发挥着越来越重要的作用,通过取消行政许可,可以降低准入门槛、简化办理程序,从而加快促进本市人力资源市场的发展。与此同时,在入户和申请居住证方面将不设门槛。《深圳经济特区人才工作条例》规定,符合条件的人才可以直接申领居住证或者申办入户,其配偶可以自愿选择直接申领居住证或者申办入户。这意味着深圳市取消了高层次人才及其配偶入户的年龄限制,而且即使高层次人才选择不入户,其配偶也可以直接申办入户。
(作者姜乾之系上海发展战略研究所副研究员)
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责任编辑:田春玲
校对:张艳
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 上海战略所,上海就业增长

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