不能简单拆围墙:交通、规划、社区等专业看开放小区

澎湃新闻记者 冯婧 王昀

2016-02-23 23:05 来源:澎湃新闻

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 2月21日《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(下称《意见》)印发。其中第十六条引发了社会广泛讨论——“城市规划建设管理”与市民息息相关,却可能是首次引发全民如此大规模的讨论;而建筑、空间规划、交通规划、交通安全、社区工作、公共管理等专业人士,更以其自身专业视角,对此进行深入交流探讨。
开放小区可以解决交通问题吗?
《意见》第十六条是“优化街区路网结构”,其中说到:“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。”
大地块的问题由来已久。在快速城镇化的年代,中国的城市建设皆采用“大地块”开发,与西方城市多方参与式的小地块开发相比,大地块带来极快的建设速度,但也造成城市空间“大尺度”,以及小汽车为主的交通出行模式。同时,也形成了尺度较大的“封闭小区”,一些尺度极大的“封闭小区”和大院,缺乏有活力的街道,甚至成为出行障碍,尤其是对步行和自行车而言,人可能需要绕个大圈,才能到达近在咫尺的公交站点。
看上去,这一措施一定程度上是基于对交通问题的考虑。那么,是否打开了大家所居住的小区,就可以解决城市的交通问题?或者说,应该从哪些方面解决交通问题?
南京的建筑师吴楠,也致力于所在社区的社区营造。他认为,小区道路本身就不宜用以让私家车经过。“在过去的住宅规划原则中,小区道路设计的原则是‘通而不畅’,故意设计得让车速减慢,路幅偏窄。”又因“后来商品房设计又提出要人车分流,就是在小区外围搞个外环”,在他看来,这些社区道路开放,也无助于解决城市路网比较稀、干道压力大的问题。不过,“窄马路、密路网”,还是值得支持的。
而交通规划专家的普遍看法是,一些地方打开围墙或有必要,但应配以公共交通,而不是鼓励小汽车。上海交通所高级工程师顾啸涛就认为,对交通而言,问题关键在“地块尺度”,而非“封闭”本身。他表示,过去有些地方出让的地块太大,小区特别庞大,居民要走很远才能走出自家小区,这导致公交“最后一公里”问题突出,变相鼓励小汽车发展。甚至把原本规划的市政道路变成了小区内部道路。这种情况,的确需要被打开。
他同时认为,从交通的角度而言,并非所有封闭小区都有必要开放。顾啸涛表示:对原本尺度适宜的封闭小区,开放与否对交通几乎没有影响;对占地较大的小区,也应该在进行交通评估分析的基础上得出结论,尤其是位置处于自然界限边角(如河湾、铁道沿线等)、对城市交通阻隔不大的情况,是没必要完全开放的。
世界资源研究所中国交通项目主任刘岱宗,也赞同开放小区的策略。与顾啸涛的考虑相似,他认为,开放给谁是重要的问题——绿色交通要优于小汽车。如果以步行、慢行系统或社区公交道的形式,打开封闭小区和大院,在操作层面也会相对简单。“这是绿色交通加大密度的机会,不应该是小汽车的。”
如何处理街区、住区和路网的问题,远非一句话能讲清楚。澳大利亚昆士兰大学地理、规划与环境管理学院助理教授周江评在美国东部的华盛顿,中部的芝加哥、德美因,西部的洛杉矶等城市工作生活12年,结合自身经验与研究,他认为美国也有“大院”:“我在洛杉矶所住的,就是UCLA学校沿着405高速的学生宿舍,这片宿舍也是大院式的,住户凭刷卡进入。在洛杉矶,类似的大院,大大小小的很多,但形式很多样化,甚至就是一栋楼,旁边用绿化半围出一个停车场或者花园,再树一个‘Private,no trespass’之类的牌子。”他认为,这不仅满足安全需要,还是居民的社会需要。
周江评认为,具体的战术,应该在想清楚自身战略的前提下来谈。“美国大城市市中心形成小地块、密路网,按照美国人自己的研究,主要是当时卖地和丈量的方便,即主要是经济和技术的原因。交通便利的益处是副产品。但美国市中心是否因为小地块、密路网就更有品质和活力,那就是仁者见仁了。我感觉,它们最多是品质和活力的必要条件,但不是充分条件。”
“比小地块、密路网、住区是否封闭等更重要的是什么?也就是,我们讨论或追求的终极目标是什么?对这个问题,中美都有很多研究。对于美国,我最喜欢一本书,叫《Zone Out》,是密歇根大学Jonathan Levine的作品。总体上,他认为美国的交通-土地利用的政策是失败的。所以才会有城市蔓延、交通拥挤、污染等问题。这个政策的失败,倒不见得是市场的失败。相反地,从土地利用这个角度出发,基于小团体利益的区划,例如地方性的最高密度、最高楼层的规定,扭曲了市场,让市场不能提供多样化的住房(区)给民众,让民众有更多的自由选择机会。那才是美国交通-土地利用上最大的失败。因此,正视这个失败,找到补救措施来应对,让市场不再被扭曲,让民众真正有多样化的选择,才是更重要的。现在,我们热烈讨论国内小地块、密路网、住区是否封闭等,但对照美国经验,应该有比这些更重要的,需要我们去探究和讨论。否则,无论做什么,事倍功半而已。”
周江评提到,在土地利用-交通方面,美国有不少成功或失败的例子,以及各种创新。但他感觉,这些创新很多是事后补救型的,譬如精明增长、新城市主义、增长边界等。“很多美国之外的人,把这些‘创新’拿来主义,没有系统研究来龙去脉,前因后果。以上‘创新’都是战术层面的,在想清楚战略的前提下,制定符合自己条件的战术,才往往是更重要的。”
美国3E交通咨询公司创始人徐康明也认为,不能一味强调一种方法本身,而要采用一系列的配套。他指出,关于“窄马路、密路网”,有许多优秀案例,当然不能否定,但它也并非一把万能钥匙——因为解决问题,不能只凭借一项,而是需要让一些要素联合发挥作用。徐康明以拉美城市为反例,“譬如墨西哥城,窄马路、密路网的规模最大,但反而形成更严重的拥堵。因为它的规模过于大,反而不易疏通。”
徐康明再次强调,问题最终还在小汽车上,如果开车的人太多,怎样都是没办法。他采用了一个通俗的比喻,把开车与街道的关系,比作人穿裤子:“一个肥胖的人,需要大号的裤子,如果强行给他紧身裤,人肯定不舒服,只能说是有一定压力,迫使他去减肥——但也不能紧得过分;如果人再长胖,还可以有特大号的裤子,但对于城市而言,就无法再提供更宽大的街道了,最重要的问题是——这个人得减肥。”
谁有权打开小区
虽然开放小区有好处,但对生活在封闭小区的居民而言,面对《意见》中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的这一条,可能首先就会想要问:决定社区开放还是封闭的,究竟是谁?
《物权法》第七十三条规定,建筑区划内的道路,属于业主共有。建筑区划内的绿地,属于业主共有。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。
作为社区工作者,南京翠竹园社区互助会创始人、建筑师吴楠认为,鼓励新建开放小区是好事,但要打开已有的封闭小区,简直是如登天一般难:“美国有门禁社区、半封闭社区、开放社区几种模式。小区内的土地是共有70年使用权。如果要打开我的小区,要如何赔偿我呢?”
上海金融与法律研究院研究员聂日明也认为:“小区要打开,对社会开放,意味着小区内部使用的道路变更为城镇公共道路,土地产权性质由业主共有的私有产权(国有建设用地的使用权)变更为市政使用、公共用途,这是一种征收行为。”
“既然是征收,首先应当依法定程序操作,征得多数业主的同意(部分地区在房屋拆迁实践中,需要征得90%的业主同意后方可征收)。考虑到过往城市拆迁的实践,获得业主的同意并不容易。其次,应该给予当事者相应的补偿,之后才能将小区内部共有的土地变成城市公共用地,而征收如果按市价补偿,需要的资金恐怕也是天价数字。”
聂日明说:“虽然对解决城市问题而言,这是必然出路,但怎么开放还是很重要的。要调整起来,需要做的水磨功夫不得了。”
但或许并非所有小区都有必要拆墙。同济大学副校长、中国2010年上海世博会总规划师吴志强就在接受媒体记者采访时指出,封闭单位大院才属于“停建”、“切分”之列。他以上海为例:“自上世纪80年代起,上海在规划城市发展时,就充分考虑到道理与建筑之间的关系,中心城区内几乎所有的住宅小区建设都没有破坏原有的路网格局。”
社区如何拥抱开放小区?
城市研究者们通常反对门禁社区,倡导更多“街道的眼睛”,以促进人群交流而非社会隔离,提升街区的活力。对于《意见》中“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区”的说法,规划从业者普遍感到是件好事,希望“开放的小区,能改善街区尺度和步行环境,提升社区活力”,但是,自己长久所期待的事情,一天之内仿佛就能成真,未免也有点儿突然。
近些年,欧洲式的人行尺度街道,成为全球城市的新趋势,但碍于国内城市开发模式,还难以在国内落地。要实行“街区制”、“开放小区”,还需要更全面的、因地制宜的细则。如果只是泛泛而谈,可能会产生新的问题。
以往的建筑规划教育,以及现在市场上的住宅,都以封闭小区模式为主,即使政府认同开放的小区,当下要让设计师设计出高品质的开放小区,也需要时间和经验。一些设计师表示,以前在学校学的设计方法和从业经验要更新了。
《城市中国》的编辑佟鑫认为:“街道尺度的改变是个漫长的自发的过程,想快就得人为塑造,如果拆了重建,那就是重走中国快速城市化的老路。”
封闭小区和开放小区的区别不只是一圈围墙,还在于开发模式、交通方式和各种配套服务设施。AECOM亚太区高级副总裁、著名设计师刘泓志就认为:“从封闭小区到开放小区,这意味着政府要提供与承担更多的公共服务及其成本。不只是规划政策与城市空间的议题,也是财税的议题,必须有配套的全方位做法,公共空间与经济市场规律挂钩,才有实现机会。”
同时,开放小区也对建筑质量带来了新的机遇和挑战。譬如,小区开放必定意味着有更多人经过,更为喧闹,那么,如何提高建筑质量,以防止噪音干扰居民?也许,建造技术可以解决一些空间问题,但社区工作和公共管理的困难,却不是单纯采用建造技术手法能解决的。
如果社区变成了开放的街区,就会出现新的公共管理问题;譬如,如果把小区道路开放给社会车辆,由谁进行交通安全管理,停车位如何处置?如何保证居民的隐私和安全?这些问题都需要深入的考虑和可实施的具体方案。
浦东社区服务中心主任杨旭常年接触社区工作。从管理的角度,她认为有必要把一些超大型的封闭小区拆分,因为小区越大,社区管理的难度就会上升。“目前上海也有一些规模相对较大的居住区,有3000到5000户,这就很难做工作,人们互不相识,协商议事的成本会很大,很难达成共识。”她认为,与社区感的形成相匹配,社区也需要小型化,但当下上海一些地方的情况是,一个居委会管着好几个大型的小区。
她提到,自己从小和父母住在一个多达5000户的全开放小区里。“我们认为是当时的开发商不负责任,绿化、保洁、道路养护都是政府管。当时,我们特别希望有围墙,这样环境会好一些,因为车子总是从小区中间过,收废品的人会敲锣穿过小区,也特别吵。还有捡垃圾的人会顺走小区里居民的东西。”她回忆说,自己老家往后的项目,就都是封闭式小区了。
社区的活力、认同感,究竟来自哪里?杨旭提到自己现在的状况:“我住的地方在原先的南汇,几个小区很近,但我就会感觉,哪怕只隔一条马路,与那边的小区还是亲疏有别。自己所在的小区,大家都是年轻人,许多邻居在张江上班,同质化程度高,有特别好的氛围。而隔壁小区的人群以本地居民为多。”
杨旭感觉,开放小区会有助于打破隔阂,增进沟通,促进融合,但也有一些担忧:“我也喜欢开放小区,也觉得这不是不可能;但理念在当下是不是太超前了一点?”她个人认为,以当下的社区管理水平、人们的认识水平、整体的环境而言,可能更适合对此做理念宣导,而不是全面铺开。“现实中,人可能还不具备这样的能力。”
同时,杨旭也提到,对开放小区而言,建筑的设计很重要,因为她身边就有小区部分开放,底层用作商铺,人来人往,盗窃频发——但在她看来,开放本身或许不是问题,建筑的设计缺陷,才是导致问题的重要原因。
致力于社区营造的台北联合大学建筑学副教授王本壮,也认为开放小区是很好的契机:“由于社区规模与户数的改变,将影响民众对社区的认同感及参与感,定制化的社区治理更加重要,因为这种量身打造的状况,会让居民的社区领域感增加,若能好好运用,对社区工作将有正面效应。若是有好的整体性道路层级系统的规划与配套,以及适当的法令制度设计,再加上文明进步的市民,这会是个以人为主的理想城市蓝图。”
也许,需要破除的不仅仅是小区的墙,而是阻碍人们能够交流和信任,并能够自由选择生活方式的无形的墙。
焦点
我是城市规划工作者,如何理解“逐步开放小区内道路、不再建封闭式小区”,问我吧!
匠人营城 2016-02-22 418 已关闭提问
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 开放小区,交通,路网,公共管理,社区,街区制,规划

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