再论经济增长目标制定的逻辑

3月5日，在全国“两会”的政府工作报告中，2016年我国GDP增长目标设定为6.5-7%。这是继2012年将经济增长目标从保持多年的8%调降到7.5%，以及2015年进一步下调至7%之后，中央再一次下调经济增长目标。而此前已经召开的省级“两会”中，对于2016年的经济增长目标，31个省当中，调低的有17个省，不变的有10个，另有两个(吉林、黑龙江)逆势，调高经济增长目标。

每一年“两会”召开前后，如何设定经济增长目标，都会引起学术界和业界的广泛讨论，笔者在2014年全国“两会”召开时，也曾著文阐述我国政府在经济增长目标制定上遵循的一些逻辑（郭峰，2014）。而最近两年，经济增长目标的制定引起了学术界同仁的关注，开展了一些深度研究。因此，在前文基础上，并结合学界最新研究，本文再次阐述我国政府经济增长目标制定的逻辑，以飨读者。

第一，经济增长目标往往是当年经济增长速度的下限

根据往年经验，经济增长目标往往可以理解为政府所能忍受的“合理区间”的“下限”。根据我们整理的1987年以来的历年政府工作报告，经济增长目标与实际经济增长速度比较中，只有1989年、1998年以及2014年和2015年等少数几年的经济增长目标没有实现，其它年份的经济增长目标全部实现。

省级政府经济增长目标的完成情况，也大抵如此。我们整理了自1995年以来的全国31个省的政府工作报告或国民经济计划中的当年经济增长目标。比较其与各省实际经济增长速度的差异，我们可以发现在648个总样本中，完成增长目标预期的样本有503个，占比77.6%，没有完成预期的样本有145，占比22.4%。全样本中，平均超预期增长1.34个百分点。

虽然中国最高领导人反复强调政绩考核要“去GDP化”，但知易行难。中国自改革开放以来，政绩的考核历来就“以经济建设为中心”。如果制定一个无法完成的经济增长目标，年底盘点时，无法向上级政府和本地“两会”代表交代，则是一个非常尴尬的事情。因此，经济增长目标往往可视为政府对经济增长速度能够容忍的下限，这是中国各级政府制定经济增长目标遵循的第一个逻辑，不过，还有其它方面的因素，共同影响着经济增长目标的制定。我们在理解政府经济增长目标的制定逻辑时，也需要考虑这些因素。

第二，经济增长波动大，但经济增长目标倾向于保持稳定

仍如上图，实际经济增速波动较大，但每年的经济增长目标则倾向于保持不变。例如，从2005年到2011年，全国经济增长目标一直维持在8%；2012-2014年虽然经济形势不太乐观，但仍然保持了三年的7.5%的经济增长目标。而在2016年，在罕见的连续两年经济增长目标没有达到后，经济增长目标仍然设定在了6.5-7%。一些较为悲观的经济学者，认为这一目标很难完成。

利用省级数据，我们可以更清楚地看到这一点。如图2所示，GDP的超预期增速（实际增长速度-增长目标）与实际经济增长速度，以接近45度的斜率高度正相关（相关系数0.8），而超预期增速和经济增长目标则基本不相关（相关系数系数0.002）。这其实说明超预期增速的波动，反映的基本上是实际经济增长波动，而这又是因为经济增长目标基本无变化。

换言之，即不管经济增长是过热还是过冷，经济增长目标都倾向于保持不变。例如在31个省1996-2016年的648个样本当中，与上一年经济增长目标保持不变的样本有314个，占比48.5%，即近一半年份不会调整经济增长目标。而在调整经济目标的样本中，调整幅度在正负1个百分点以内的又有247个，占比38.1%，即调整幅度超过正负1个百分点的样本，只占全样本的13.6%。而在实际经济增长速度中，本年度较上年度GDP增速上升或下降超过1个百分点的样本达到45%。

基本稳定的经济增长目标，更有利于树立政府维护经济平稳增长，避免经济大起大落的决心。特别是，在经济增长趋缓时，坚持经济增长目标不下调或只是小幅下调，更有助于稳定社会预期和市场信心。目前，业界广泛的共识是，2016年中国经济增长形势非常不乐观。面对这种压力，中央确定一个相对平稳的经济增长目标，更有助于稳固市场信心。相反，如果大幅下调经济增长目标，则相当于向世界宣告中国政府也不看好自身的经济形势，将给市场预期带来进一步的冲击。

这一逻辑，看似跟上述将经济增长目标视为容忍下限的逻辑直接冲突，但有时候通过对我们博大精深的汉语的巧妙运用，就可以得到一定化解。例如，要稳固市场信心，可以坚持经济增长目标具体数字不动摇，例如7%，但可以将“经济增长目标7%以上”，改为“经济增长目标7%左右”。“以上”改为“左右”，就为年底盘点时，如果出现具体数字稍微低于目标值，预留了转圜空间。GDP实际增长6.9%，说其基本完成了7%左右的预期目标，难道有什么问题吗？

例如，2014年各地“两会”的时候，大部分省份都调低了经济增长目标，但有7个省份，没有调低经济增长目标，其中就有4个省份将“以上”改为了“左右”。而2016年从中央到地方，多个地区采取区间经济增长目标（如中央的6.5-7%），也跟这“左右”的逻辑是一致的。根据经济学家的预测，2016年经济增长很难达到7%，但2015年的经济增长目标刚刚从前三年的7.5%下调到7%，一步到位的调整，不利于维护市场信心，因此才设置了一个6.5-7%的经济增长目标。

实际上，在中国以经济建设为核心的政绩考核机制下，经济增长目标的设定，还有助于实际经济增长目标的实现。中山大学徐现祥教授的一篇论文（徐现祥和刘毓芸，2015），认为经济增长目标管理是一种利益兼容机制，能促进经济体的实际经济增长。具体而言，他们认为中央为激励地方官员采取促进经济增长的政策，而内生地设定经济增长目标，同时默许地方官员获得审批租金，使其成为辖区经济增长的直接利益相关者。地方官员对激励做出反应，选择最优的经济增长政策，进而实现经济增长目标。因此，事前设定的增长目标成为经济体的长期增长路径，并影响实际经济增长。

第三，经济增长目标的制定，跟政府财政预算目标的制定直接相关

在预算的编制环节，国务院每年下发的《关于编制中央预算和地方预算的通知》中，“财政收入的增幅略高于国内生产总值的增幅”是非常常见的用语。因此财政收入指标的安排，历来都是本着“留有余地”的原则编制的，习惯性的做法就是在GDP预期增速的基础上加上若干个百分点，构成财政预算数。

然而，预算内财政收入，与超预算财政收入的使用规则，大为不同。前者要经过人大的严格审批，后者在相当程度上，政府有“自由裁量权”。根据经济学的观点，政府追求的并不是预算最大化，而是对财政收入使用“自由裁量权”的最大化。因此为了追求更多的超预算财政收入，政府会有意制定稍低的GDP计划增幅，从而为财政收入预留超收的空间。这一逻辑，在笔者与胡军博士的学术论文中，得到了严格的计量经济学检验（胡军和郭峰，2015）。

第四，地方政府在经济增长目标制定时，存在策略性调整的动机

近年来，国家实施了西部大开发、中部崛起等一系列地区经济增长平衡战略，在此当中，中央从做大蛋糕逐渐转向偏向欠发达地区，把来自东部地区的财政收入转移支付到全国其他地区，而且转移支付的力度越来越大。中山大学徐现祥教授等人的研究发现（徐现祥和梁剑雄，2014），在此背景下，发达地区地方政府会通过策略性地降低其辖区的经济增长目标，避免利益受损。具体而言，他们采用2001-2012年间省政府工作报告所报告的增长目标和1996-2015 年间五年规划所规划的增长目标，发现当中央调整区域经济结构时，发达省份的增长目标会主动放缓1-2个百分点。

他们进而认为，对发达地区政府而言，这有利于降低调结构给其所带来的直接经济损失；对中央来说，这个策略能够缩小地区间差距，有助于调整区域经济结构。当然，发达地区政府选择策略性降低辖区增长目标不利于经济体的总产出最大，从而未必是社会最优的策略。

第五，经济增长目标的制定还跟政府主要官员的考虑有关

由于经济增长是考核官员的重要指标，因此经济增长目标的设定还跟地方政府的主要官员有关。中国人民大学马亮博士（2013）采用1999-2011年中国31个省份的数据，发现，官员任期与政府绩效目标设置水平呈U型曲线关系。政府官员倾向于在其任职初期大刀阔斧地提出较高水平的经济增长目标，寄希望于通过漂亮的“成绩单”而向决定其职业前途的上级留下美好的“第一印象”。而在任期结束前，政府官员也倾向于通过设置较高的经济增长目标而希望吸引上级的关注，以完成其职业生涯的“最后一搏”。

同时，马亮的研究也发现本地升迁的政府官员往往会设置较高水平的经济增长目标，而中央调任和外地平调的政府官员在目标设置方面没有显著差异。他认为本地晋升的官员的这种“自信”，主要源于本地升迁的官员对当地情况更加了解，从而能够有效调动本地资源而迅速开动经济增长的“发动机”。

在进一步的研究中（Ma，2015），马亮从官员考核机制角度出发，还分析了经济增长目标设定的更多影响因素。具体而言，他有以下几个主要发现：一、去年设置的目标高，今年的目标也高，同时去年设置的目标完成了，今年就会倾向于提高增长目标；二、兄弟省份之间会“亦步亦趋”，如果兄弟省份的目标很高，此省份也会水涨船高，而本省去年增长率超过兄弟省份时，会相应放慢步伐而设置较低的目标。

以上就是我们根据全国和各省经济增长目标的历史数据以及现有文献，对政府在制定经济增长目标时所遵循的一些逻辑所进行的总结。这些逻辑既有共同的一面，也有相互紧张，甚至矛盾的一面。也正因为这种复杂性，我们才应该更加全面地理解政府在制定经济增长目标时的“良苦用心”。人家不是在拍脑袋，就算是，拍脑袋也是有学问的。

参考文献：

郭峰，2014，《经济增长目标制定的逻辑》，《腾讯财经》，3月7日。

胡军、郭峰，2015，《财政分权、官员晋升压力与财政预算超收》，《金融研究》，接收待刊。

马亮，2013，《官员晋升激励与政府绩效目标设置》，《公共管理学报》，第2期。

Ma, L., 2015，”Performance Feedback, Government Goal-Setting, and Aspiration Level Adaptation: Evidence from Chinese Provinces”, Public Administration, Forthcoming.

徐现祥、梁剑雄，2014，《经济增长目标的策略性调整》，《经济研究》，第1期。

徐现祥、刘毓芸，2015，《经济增长目标管理》，中国经济学学术资源网工作论文。