长江策①｜专访吕忠梅代表：长江不保护好，经济带就不存在了

30名全国人大代表联名提出制定《长江法》的议案，希望能够尽快将其列入人大立法计划。

去年的人大会上，吕忠梅等30名代表已经提出过制定《长江法》的议案，并已作为议案交由全国人大人口环境资源委员会审查，要真正列入人大立法计划还需要一个过程。

目前，全国人大人口资源与环境委员会将制定《长江法》列为立法调研项目。2015年国家社科基金将制定《长江法》作为国家人文社会科学重大项目予以立项。

吕忠梅代表。  澎湃新闻记者 刁凡超 图

3月7日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了全国人大代表、第十二届全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅，她是《长江法》国家重大项目课题组首席专家，也是连续两年领衔提出制定《长江法》议案的人大代表。

吕忠梅认为，开发过程中要把长江保护好，“长江如果没了，经济带也就不存在了。”

长江流域如何在大保护的前提下进行开发？吕忠梅以项目审批为例称，如果没有一个整体规划和统一的执行机制，而是由各地方、各部门自己去批，结果可能是“不可收拾”。

所以长江流域经济带不仅要有合理的规划，还需要严格的权力约束让这个规划落地，长江法的制定就是起到这样一个作用。

不是要为每一条流域都制定一部法律

澎湃新闻：为制定《长江法》您调研了十几年，也呼吁了好几年。

吕忠梅：对，呼吁了十多年，最早提出制定《长江法》是在2003年我第一次当选为第十届全国人大代表时。去年领衔提出的制定《长江法》议案也已经大会审查通过，不过要想列入立法计划还需要一个过程，在这个过程中，我还继续提议案。修订《环保法》的议案，是呼吁了十几年才启动的。

澎湃新闻：为什么要单独为长江立法？

吕忠梅：长江流域涉及19个省、4亿多人口，占中国经济总量三分之一那么大，如果长江流域开发造成的生态破坏达到不可遏制局面，对中国的影响是毁灭性的。所以为什么党和国家领导人都强调一定要把大保护放到大开发前面，强调要在保护中开发，在开发中保护，一定要处理好这个关系。如果在开发过程中不保护好长江，长江没了，我们的经济带也就不存在了。所以，长江法作为流域法最重要的任务就是要处理好流域内的各种利益关系。

长江流域如何在大保护的前提下进行开发，我认为在决策者层面非常清醒，公众也不会希望等到长江毁掉了再去谈保护，所以大家的保护意识都有。但具体到项目审批的时候，如果没有一个整体的规划和统一执行机制，而是由各地方、各部门自己去批，批下来的结果可能就是“不可收拾”。所以长江经济带不仅要有合理的规划，还需要严格的权力约束让这个规划落地，长江法的制定就是起到这样一个作用。

澎湃新闻：长江水利委员会（下称“长江委”）不能处理这些关系吗？

吕忠梅：长江委是水利部的派出机构，代表中央对长江流域实施管理，负责制定流域规划、防洪抗旱、河道管理、水利工程建设等工作。

但是，由于历史的原因，长江委目前是一个政、事、企未明确的机构，《防洪法》、《水法》赋予了其监管职能，但同时它又是一个事业单位，还有下属企业。这样一种“混合型”机构如何中立、公正的履行管理职能？这是个非常大的问题，流域机构到底应该在法律上如何定位，这不是《水法》和《水污染防治法》可以解决的问题。

长江流域有上中下游，有左右岸，有干流、有支流，有生活水、生态水、生产水，这里面有十分复杂的利益关系，需要建立规则来平衡，制定法律是协调利益关系的最正式方式。

另外，长江流域不仅仅是水资源利用问题，而是包括流域产业结构、人口布局、经济规模等诸多与水资源相关的开发和利用问题，在这个过程中，更需要立足于长江流域的生态安全，以法律的形式确定长江流域的开发、利用、保护主体的权利义务、职责权限，建立有效的体制机制。

澎湃新闻：新《环保法》已经实施，《水污染防治法》正在修订，这些法律不够吗？

吕忠梅：不够，因为长江经济带开发问题不仅仅是污染问题，也不仅仅是保护的问题，而是从法律上界定保护与开发、保护与利用、保护与保存的关系问题。长江经济带涉及这么大的经济总量、这么多的人口、这么多的地方政府、这么多的企业。从政府的角度而言，涉及长江经济带保护职责的部门有多个，但各部门保护的目标是不一样的。比如农业部门要保护长江的渔业，交通部门要保护航道，旅游部门要保护风景，但这些部门的保护与生态保护的目标有时是不一致甚至冲突的。比如，保护渔业的目标之一是要提高鱼产量，有可能为了提高产量而过度捕捞，导致鱼类数量减少甚至灭绝。

因此，我将《长江法》定位为一部流域保护与开发的综合法，它既不是传统意义上的资源法、也不是传统意义上的保护法。

澎湃新闻：为长江流域制定一部法，那黄河流域、珠江流域是不是也要制定？

吕忠梅：这是很多人都在问的一个问题。我也看到有人提出要将长江、黄河等流域机构都升格为正部级机构。从我们的研究来看，为长江立法不等于为中国的每一条流域都立法。我们必须回答的问题之一就是为什么只需要为长江立法。

我们已经对流域立法比较成功的国家和地区，比如美国、日本、澳大利亚、欧盟的流域立法进行了认真的梳理，发现了一个特别有意思的现象：这些国家都有流域特别立法，但没有一个国家为每一条流域都立法。一个流域是否需要制定特别的法律，是有条件的，也是与国家的发展战略紧密相连的。

我们认为，从国家发展战略层面、从长江流域在中国未来发展中的地位、从长江流域开发利用和保护利益的特殊性等方面综合衡量，长江流域符合制定特别法的条件。我们的结论非常清楚，虽然提出了要制定《长江法》，但不会简单的说为中国的每个流域都制定一部法律。

制定了十几年的研究计划

澎湃新闻：长江流域不同的功能区、各方利益需要做哪些梳理？

吕忠梅：“十三五”时期，国家会为长江经济带发展制定专门规划，去年，国务院召开了制定长江经济带战略规划的相关会议。我们正在根据规划进行梳理。首先是长江流域不同区域的功能定位；其次，是长江经济带不同地区的发展阶段与发展任务；再次，是政府相关管理部门在长江经济带发展中应该拥有的职责与权限。如果说，未来的法律，需要设立一个特别授权的流域管理机构，这个机构与现有的长江委之间有什么不同？它应该被赋予哪些权力？这个机构与各地方政府的相关机构的关系应该是怎样的？。

还有一个非常重要的问题是，在国家的发展战略中，市场机制如何发挥决定性作用，长江流域的各种不同水体，比如干流与支流、湖泊与湿地的保护和开发利用也不会是完全相同的，大量的市场主体在长江经济带开发、利用和保护过程中应享有哪些权利？同时，要承担哪些保护的义务，这就涉及到《长江法》与民法、经济法、行政法、刑法等多领域法律的衔接问题，这也非常复杂。

澎湃新闻：这些关系听起来很复杂。

吕忠梅：所以，我们对长江法的研究做了十几年，现在提出制定《长江法》的议案，既不是一时兴起，也没有打算一夜之间完成。目前，我们已经完成了流域立法的学术、理论梳理，包括各个国家流域立法的制度梳理。完成了长江流域立法需求的前期调研，完成了对长江流域已有法律、法规、规章实施情况的分析评价，也对《长江法》的立法结构进行了较为充分的论证。下一步，我们还会继续进行实地调研，以问题为导向找准立法需求；另外，我们也会邀请经济学、管理学、社会学等不同领域的学者加入研究工作，我们进行立法前的充分评估，对立法可能产生的经济影响、社会影响等进行论证。比如，我们会借鉴国外的立法评估技术，对重要法律制度可能产生的经济利益冲突、社会效益、执行成本等问题进行研究，以保证制定出来的法律具有可实施性并且能够具有“正能量”。在这些研究的基础上，最后完成这部法律。

澎湃新闻：前期的论证工作做完了？

吕忠梅：对，从课题研究的角度，我们已经做完了前期论证。包括对中国水管理理论和实践的历史背景分析，我们将新中国成立以来的水管理分为了五个历史阶段。长江委的职能实际上是随着不同的历史时期逐步拓展的，最开始它作为水利部的派出机构，最重要的职能是防洪；后来因为出现了污染，就成立了水资源保护局，开始防治水污染；但这个时候，常委主要管的是水量，且没有法律明确授权，从性质上讲，长委是一个技术咨询机构，并没有行政管理职能。后来，国家制定《防洪法》、《水法》，逐步赋予其管理职能，到2002年《水法》修订时，赋予流域机构水资源统一管理职能，既管水量、又管水质，并明确授予了七项职能。就这样，长委从管水量、到管水质、再到管长江资源开发利用（比如河道采砂）逐步变成了一个综合治理机构，但常委的水资源保护局实行的是水利部、环保部双重业务领导。这种梳理对于将来立法剥离长江委的非监管职能、合理授权是非常有意义的。

第二块是对现有立法的分析评估。除了对国外的流域立法进行收集整理外，对我国的流域立法历史与现状我们也进行了全面分析。2001年，由长江委主导制定的《长江河道采砂管理条例》，实际上第一个长江流域的行政法规，然后是《太湖流域条例》，它作为国务院颁布的行政法规，进行了流域综合立法的探索，目前的实施情况良好。当然，我们也还有其他流域立法，比如《淮河流域污染防治条例》，就是一个不成功的典型。对于这些已有立法的分析评估，有利于我们吸取经验教训。

目前是制定《长江法》非常好的时机

澎湃新闻：你认为现在制定《长江法》的时机成熟了吗？

吕忠梅：从时代背景来看，目前是非常好的立法时机。“长江经济带”发展战略处于实施初期，国家明确了保护优先放的战略，这就明确了《长江法》的价值取向。

从前期基础看，长江流域的立法研究已经有了很好的基础。长江委已经积累了十几年的调查和研究成果，他们曾委托有关科研机构，起草过《长江法建议稿》，积累了丰富的经验。我们这个团队，从1996年开始从事长江水资源保护问题研究，先后参与了《水污染防治法》、《水法》、《环境保护法》等多部国家法律的制定和论证工作；直接参与了《湖北省水污染防治条例》、《湖北省湖泊保护条例》等地方立法工作，在这些立法中，都将流域综合管理、流域协调协同理念纳入，并从理论上提供了支撑。应该说，这些积累也为长江法的制定提供了基础。

下一步的工作就是要把“事理”转换成“法理”，把“理论”转化为“实践”，把长江经济带发展“保护优先”的理念变成合理的制度安排，契合国家发展战略的需求，并切实保障长江经济带的生态安全和可持续发展。

澎湃新闻：人大环资委对制定《长江法》持什么样的态度？

吕忠梅：他们态度很积极，也启动了相关的立法调研工作。

澎湃新闻：接下来还要做哪些工作？

吕忠梅：我们准备从今年开始，集中一段时间对长江流域进行实地调研。从整体上把握流域的不同河段、不同水体面临的不同问题，比如有些生态敏感区是否需要建立特别保护区，禁止开发；有些地方是否限制开发，限制什么、采取何种限制措施？有些地方可以开发，但生态保护的底线在哪里？所以，调研任务还很重。在调研的基础上，我们会梳理主要问题，并根据不同的问题召开若干研讨会，充分听取各方面的利益诉求和意见建议，尽可能的在立法时不遗漏、不放弃各种利益诉求，只有这样，才可能进行充分的利益沟通和利益平衡，制定一部好的法律。

希望这部法律能够与长江经济带发展战略规划同步推进。现在，我们提议案、向媒体发声，就是想让各部门、全社会形成长江经济带发展战略的实施必须立法先行、于法有据的共识，希望大家一起来推动《长江法》的尽快出台。

（实习生朱美仙、藤艺菲、张蓓、赵婧怡对本文亦有贡献）