欧盟不惜代价与土耳其达成难民交换协议,能解决难民危机吗?

澎湃新闻特约撰稿 刘丽荣

2016-03-21 08:28 来源:澎湃新闻

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在3月18日结束的欧盟-土耳其特别峰会上,欧盟28国领导人与土耳其就解决难民危机达成协议。从20日开始,所有通过非正常渠道从土耳其入境希腊的难民,无论何种国籍,都将被遣返回土耳其。
欧盟希望由此释放清晰的信号,敦促难民放弃危险的偷渡方式,最终达到维护欧盟外部边境、遏制无序难民潮的目的。
作为交换条件,欧盟将向土耳其提供30亿欧元的难民安置费用,同时接收部分居住在土耳其的叙利亚难民。此外,欧盟还承诺加快推进土耳其的入盟谈判,给予土耳其公民免签待遇等
达成共识出乎意料,却也不得不然
本次欧土峰会能够达成共识出乎大多数人的意料。在此之前,欧盟内部对于德国主导的这一难民交换方案,存在诸多异议。
作为德国在欧盟内部的亲密盟友,奥地利和法国均反对向土耳其作出重大让步。在德国国内,越来越多的德国民众对于默克尔主导的难民政策提出质疑,在刚刚结束的三个联邦州地方选举中,右翼民粹主义政党德国选择党异军突起;与此同时,德国执政联盟内部在难民问题上也出现分化,默克尔在党内的权威受到动摇。
自出任德国总理以来,默克尔一直秉持小步前进的执政策略,此次在难民问题上却一反常态,力排众议,坚持寻求共同的欧洲解决方案。欧盟不惜代价与土耳其达成难民交换协议,主要是基于以下的利益妥协与平衡:
首先,维护欧洲团结。随着难民危机的演进,欧洲民意四分五裂,欧盟成员国在难民分配问题上互相指责,欧洲一体化事业遭遇重大挫折。
在欧洲许多国家,民粹主义政党的影响力不断扩大,法国国民阵线、英国独立党和德国选择党皆主张关闭边界、收紧难民政策,逆转欧洲大陆的经济一体化进程。
如果难民危机持续恶化,很有可能对6月举行的英国脱欧公投构成影响。如何理性运用有限资源解决难民问题,同时无损于欧洲的一体化事业,是欧盟及其成员国迫切需要解决的一道难题。
其次,避免人道主义危机。由于巴尔干半岛国家相继关闭边界,目前约有4.5万难民滞留希腊。短期内,难民数量还将急剧增加。
饱受债务危机困扰的希腊,无力妥善安置大批难民,很有可能引发人道主义危机,甚至导致希腊局势动荡。
第三,拯救申根协定。为了阻止难民入境,许多欧盟国家违反申根协定,采取临时的边境管控措施。
欧盟内部的通行自由,是欧洲一体化的重要内容。边界管控势必对欧盟内部的人员流动、货物运输和旅游业构成冲击,进而对欧洲经济造成不利影响。挽救申根协定的唯一办法,就是加强对欧盟外部边界的管控。
第四,在寻求难民危机的泛欧解决方案中,土耳其扮演不可或缺的角色。要想从源头上遏制来自中东地区的难民潮,缓和现有局势,必须切断土耳其和希腊之间的海上偷渡通道。
许多欧洲人抱怨土耳其此次要价太高,但是面对难民潮可能给欧洲社会带来的政治和经济困扰,必要的付出在所难免。
达成协议不等于化解危机
在刚刚结束的欧土峰会上,默克尔背水一战,把握住了欧洲解决方案的最后机会。但是,达成协议并不等同于化解危机。在具体执行中,仍然有许多细节问题需要落实:
首先,希腊是否具备执行协议的能力。通过非正常途径进入希腊的难民,如果没有充分的避难理由,将被遣返回土耳其。鉴于土耳其被界定为安全的第三国,大部分从土耳其入境希腊的难民皆不具备避难资格。
为了避免落下大规模驱逐难民的口实,按照欧土协议的议程设置,希腊政府必须在遣返之前对每个个案进行审核。如何在短时间内形成一个高效运作的审核体系,处理数以万计的避难申请,同时阻止难民继续北上,考验欧洲的智慧。
其次,如何从土耳其接收难民并在欧盟成员国之间进行分配。迫于民众的压力,欧洲各国在过去一段时间纷纷收紧难民政策,欧盟现有的难民分配机制形同虚设。
按照欧土协议,欧盟每向土耳其遣返一名难民,就有一名叙利亚难民可以通过合法渠道从土耳其入境欧盟,最高限额暂定为72000人。
目前在土耳其境内约有270万叙利亚难民
,如何对难民进行遴选,又如何在欧盟内部进行分配,协议并没有作出相应的规定。
默克尔政府内部有许多人认为,德国可以独立接收这些难民,希望其他欧洲国家随后效仿。但是,面对国内民意和党内分歧,默克尔同样需要克服许多障碍。
此外,在难民遣返和安置问题上,也有许多技术问题需要解决。欧土协议的主要目的在于减少来自中东地区的经济难民和非法移民。对于已经进入欧盟境内的非叙利亚籍难民,如何实施强制遣返,在具体操作中存在许多困难。如果处理不当,很有可能引发暴力冲突。
默克尔积极推动欧土协议,也意味着为协议的执行后果承担责任。这一方案最终能否遏制无序涌入欧洲的难民潮,仍然存在诸多变数。
随着巴尔干半岛陆路通道的关闭,大批难民开始寻找新的海上和陆路通道进入欧洲。只要逃亡的根源依然存在,难民潮就很难得到有效的遏制。
(刘丽荣 复旦大学国际问题研究院副教授、德国波恩大学哲学博士)
责任编辑:沈靓澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 欧土峰会,难民

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