政策坊⑥|中国或可重点选择一些国家,向其提供核安全保证

澎湃新闻记者 朱郑勇 郑怡雯 实习生 陈洋 陈璐

2016-03-30 07:14 来源:澎湃新闻

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【编者按】
国家主席习近平将于3月31日至4月1日出席在华盛顿举行的第四届核安全峰会。澎湃新闻(www.thepaper.cn)与上海国际问题研究院联合主办了第6期“政策坊”:“更安全的‘核世界’:第四次核安全峰会前瞻”,邀请各方专家就峰会议题、如何防止核扩散及核恐怖主义、中国在峰会上所能发挥的作用等深入探讨,并于今日刊发系列报道的第三篇。
中国外长王毅参加伊核会谈。东方IC 资料
如何建设一个更安全的“核世界”?有很多事情值得去做:在核制裁中加入鼓励政策和自动反应条款;降低不使用核武器的门槛;发挥集体行动的力量;加强对核材料国际运输的监管;推进无核区建设等等。而这一切都离不开国际合作。
中国作为发展迅速且负责任的大国,在国际事务中日益发挥重要的作用和影响。在此次核峰会上,我们如何推进核安全方面的国际合作,为世界贡献中国智慧?
政策坊参加学者:
刘鸣(上海社会科学院国际关系研究所常务副所长);
李开盛(上海社科院国际关系研究所国际关系理论研究室副主任);
吴莼思(上海国际问题研究院国际战略所所长);
周士新(上海国际问题研究院外交政策所大国外交室主任)
推进核安全国际合作,中国可以做些什么?
周士新:从历史上看,发展核武器计划的国家遇到了不同的境遇:
一是军事打击,例如以色列对伊拉克核设施的毁灭性轰炸;
二是惩罚,例如国际社会通过国际多边平台对伊朗和朝鲜进行制裁;
三是谈判,无论是伊朗核问题中的“五加一”还是朝核问题的“六方会谈”都属于这种类型;
四是合作,例如即使印度、巴基斯坦、以色列等国被广泛认为是拥有了核武器的国家,但包括美国在内的许多国家对他们并没有采取特别强制性的行动。
这些境遇充分反映了国际社会对不同国家可能进行核扩散的政策差异。
伊朗核谈判的最大启示在于其强调的是“聪明制裁”,即不仅有对可能进行核扩散的制裁,还有采取禁止核扩散行动后的政策鼓励,联合国安理会通过的许多决议都具有可逆性。
李开盛:现在《不扩散核武器条约》(NPT)也好,联合国的相关规定也好,在制裁上的处理是很模糊的。对印、巴和朝鲜的制裁都是讨价还价的结果,具体怎么做取决于具体的情况,取决于相关国家的政治考虑,缺乏一些自动反应的条款。
要真正提高政治门槛,制裁就不能考虑个别国家,不考虑特定政治情况。比如说某个国家一旦被IAEA(国际原子能机构)认定发展核武器了,国际社会就要自动启用制裁措施,包括制裁的内容,至少是基本的内容应该都是事先规定好了的,事后不存在在政治上讨价还价的空间。
现在要建立这种摆脱地缘政治考虑的核门槛很难,但以后应该争取做到。
周士新:我想从三个方面来看,第一个就是要提高核大国使用核武器的门槛。现在的主要问题是美俄,它们不承诺不首先使用核武器。
这对其他国家形成了非常大的压力。这种态势形成的威慑作用,对与这两个国家存在安全冲突的小国来说,承受的心理压力实在是太大了。因此,提高战争的门槛也是非常必要的。
美国曾对伊拉克发动过两次战争,第一次是具有国际合法性的,而第二次完全是一种侵略行为。美国对外发动战争的倾向性太强,且门槛过低,仅凭国内的法律就可以发动战争,很危险。在这方面,利比亚放弃发展核武器的经历也为朝鲜提供了前车之鉴。
第二个就是降低不使用核武器的门槛。从某种意义上说,这是鼓励有核国家要做到不随意地使用核武器,特别是放弃对无核国家使用核武器。
然而,基于美国国内的政治生态,要让它要放弃这一点是非常困难的。因为,美国是唯一在这方面尝到甜头的国家。
第三个就是集体行动的努力。一些核大国比较支持东南亚国家建立无核区的倡议,主要原因还在于东盟各国通过地区性的集体力量来表达一种非常强烈的意志,也确实形成了很强的力量,让其他国家认识到了对他们发动核战争、进行核威慑等,在政策上以及在其他方面,都是得不偿失的。
刘鸣:我们没有放弃不首先使用核武器这一原则,所以我们也应该让美国在这方面做一些承诺。
关于放弃对无核国家使用核武器,也就是所谓的assurance。目前,中国对乌克兰有这样一个安全保证(security assurance),即承诺无条件不对作为无核武器国家的乌克兰使用或威胁使用核武器,并在乌克兰遭到使用核武器的侵略或受到此种侵略威胁的情况下,向乌克兰提供相应安全保证。
我们可以有重点的选择一些国家,向它们提供安全保证,这有利于树立我们良好的道德形象。
李开盛:中国在朝核会谈中应该扮演什么角色?也值得重新去考虑。中国不仅仅要做一个斡旋者,更要成为保证者。
比如中国可以向朝鲜保证,使其不必为弃核后的安全担忧。甚至还可以为韩国提供安全保证,鼓励其奉行对话政策而不担心受朝鲜威胁。
这种角色对中国外交提出了更大的挑战,但可能是真正解决朝核问题不得不走的道路。
吴莼思:中国要考虑地区利益。亚太地区现在有很多国家不一定跨过核武这条线,但心里都在想着这个事儿,亚太地区成了核扩散的高风险地区。
面对这种风险,亚太地区却没有任何机制来预警和防范,在核能领域,也没有什么合作机制。日本发生福岛核泄漏之后,这个问题就表现出来了,大家也听任其发展,最多不买日本的鱼。
所以,在防范亚太的核风险、应对核危机等方面,中国的确应该在地区层面做点什么。在北京建设的核安全示范中心已经封顶,也许可以为亚太地区的核安全合作提供平台。
面对这些问题,我觉得我们的基础研究做得还不够,我们的研究人员、核工业界与政策界的互动交流也比较少。趁此核安全峰会之际,我们在涉核研究方面也许也可以做个反思。
周士新:中国领导人还需要从核安全的角度出发,特别是结合亚洲新安全观的理念,阐述中国对核扩散及核安全的政策主张。
无论是共同、综合、合作还是可持续安全理念,都可以在禁止核武器与核技术应用扩散等问题上得到较为具体的应用。毕竟核安全本身就既是传统的又是非传统的,需要国际社会竭诚合作、共同应对,鼓励和平利用民用核技术促进可持续安全。
对于防止核扩散,现在国际社会非常重视的一个方面就是运输,特别是国际间核材料的运输。有些国家开发自己国内的核材料,比如朝鲜,其他国家无法阻止。该怎样将核材料的国际运输、国际通道的港口船只管理与核制裁有机的结合起来?
吴莼思:在我的印象中,第一是 《防扩散安全倡议》,即PSI中有相关内容,协议中的很多东西现在被整合到联合国的决议中去了。第二,美国之前好像和中国也签过类似集装箱检查、海关合作之类的协议。所以,美国其实是有考虑物流通道控制这方面的。金融管道美国抓的也挺紧的。
但是,美国基本上是把这个问题放在军事安全的框架下考虑的。这也不能说完全不对。不过,更加持续和健康地维护世界安全,其实应该从发展的角度去界定核安全问题。
核材料是要控制,但你不能因为要防止核扩散就不让发展中国家和平利用。和平利用核能是发展中国家的一项重要权利。如果因为防扩散而侵害这一权利,就会更加凸显国际秩序中不公平、不平等的一面。而不公平、不平等,正如我前面所说,是核扩散难以彻底防止的深层原因。
因此,设计和推进全球核不扩散机制,必须考虑发展利益,尤其是中小国家和发展中国家的发展利益。从这一视角出发,我觉得中国在全球核安全治理中可以发挥更大的作用。
周士新:核扩散包括技术和装备的扩散。技术不是在海上运输的,是看不见的。有些装备即使是分散装的,在海关也是可以检查到的。关键是不能根据一些多功能性的辅助设施来判定是否存在核扩散。
李开盛:核事故、核恐怖在很大程度上可以依靠国家自己的努力加以改进,比如提高核材料与设施的管理水平,或是通过国家间合作加以预防,再如切断恐怖主义的金融、人员网络等,这也是各国的共同利益。
但核政治引发的安全问题难以在大国间协调,因此核政治层面的安全问题会长期存在。若解决不了核政治这一问题,也会对核事故、核恐怖层面产生影响。
总的来说,我们不但要从技术层面,还要从政治层面来考虑核安全问题,也要有更大的政治决心来解决问题,不单单只是从金融上、技术上切断产生核事故、核恐怖的链条。
无核区:中美可以如何合作?
周士新:东南亚无核武器区是全球第三个自主倡议建立的无核区。建立东南亚无核区的倡议是印度尼西亚在1984年首先提出的,得到了马来西亚的支持。
1995年12月15日,东盟7个正式成员国和尚未正式加入东盟的3个东南亚国家领导人共同签订了《东南亚无核武器区条约》。该条约在1997年3月28日正式生效,其主要内容是强调不进行核武器试验;不制造、不引进、不运输和不保管核武器的义务,同时享有免受核威胁、核攻击的安全保障,以及在在国际原子能机构监督下和平利用核能的权利。
目前,全世界有很多地区提出建设无核武器地区,蒙古也曾明确表态希望成为无核国家,但建成的真正意义上的无核区,只有中亚无核区。
因为,无核区的建成指标不仅要看地区各成员国促进条约的签署、批准和生效,更重要的是5个核大国也要支持和承认建立无核区的必要性与可能性。
然而,至今为止,5个核大国还没有签署《东南亚无核武器区条约》。这其中有几大原因:
1.除了中国外,其他核大国都未主动放弃不首先使用核武器、不对无核国家使用核武器的政策,对东南亚国家来说是难以接受的;
2. 《东南亚无核区条约》关于“无核区”范围的界定,除了东南亚国家的陆地领土及领空外,还包括东南亚濒海国家的大陆架和200海里专属经济区,明显违反了《联合国海洋法公约》。
对美国来说,这样的规定会影响其作为一个核大国利用东南亚海域作为国际战略通道的权利,担心签署后会严重妨碍自己军事力量在东南亚的部署和活动能力
3.中国是第一个明确表态支持《东南亚无核武器条约》的核大国,并签署了《东盟—中国关于“东南亚无核武器区条约”议定书的谅解备忘录》。
尽管如此,中国对《东南亚无核武器条约》也持一定的保留意见,不仅强调东南亚无核区的建立应遵循《联合国宪章》的宗旨和原则,以及公认的国际法准则,更反对无核区的地理范围包括与区域外国家存在领土主权和海洋权益存在争议的地区。
可以想见的是,如果南海问题得到了妥善解决,中国加入《东南亚无核武器条约》的可能性就会明显增大了。
此外,部分东南亚国家也是首先不遵守《东南亚无核武器区条约》的国家。例如,菲律宾、新加坡允许美国的核潜艇经常出入,甚至常驻,明显是与条约的精神相背离的。
这说明,在安全问题上,这些国家根本就没有将该条约的约束力放在心上,都将自己的利益凌驾在东盟整体利益之上了。
在这里,我们还要注意区分无核区和无核化的概念。无核化强调的是一个过程,如朝鲜半岛与中东地区更多是无核化的倡议。无核区往往是地区内国家提出并促进的,它往往包含着无核化的过程。
李开盛:至于无核区,我认为这是一个逐步建立无核世界的过程。如果世界一个地方一个地方慢慢都变成无核区,最后就是无核世界了。一下子建设成无核世界很难,但我们可以从局部的无核区做起。
既然东南亚国家有建立无核区的意愿,大国更有义务加以支持和推动。另外,如果严格意义上的无核区一下子建立不起来,可以考虑建立较为宽松标准的无核区。无核区包括不生产、不使用、不试验等方面,是不是可以先从一些方面做起?最后建成全面的、严格的无核区。
总之,应该考虑到国际社会的现实,无核区也可以分几个阶段去做。
周士新:中国和美国在东南亚国家建立无核武器区的问题上是可以继续合作的。双方都认识到东南亚国家为了本国自身利益而提出了一些的过度要求。
所以,在核安全问题上,有核国家的共同利益是大于分歧的。中国作为本地地区唯一一个被承认的有核国家,理应也可以做得更多。
刘鸣:东南亚无核区协议现在中美都同意签署,我们可以更进一步的提出哪些区域作为无核区,东北亚因为和日本的地缘关系,无法成为无核区,但是其他与我们利益无关的地区我们可以考虑,同时也要让美国加入我们。
周士新:无核区与中国“一带一路”倡议建设的关系要视情况来判断。无核区建设在本质上是安全问题,是为了保障本地区的和平。而中国的“一带一路”倡议并不是促进中国在沿线地区的安全利益,但沿线地区的和平稳定显然会有利于“一带一路”倡议的成功实现。
从“一带一路”沿线地区上看,中亚无核区建设相对是最为成功的。尽管五个核大国并没有签署《东南亚无核武器条约》,但东南亚无核区的建设确实发挥了作用,至今这些国家没有发展核武器的计划。
然而,南亚无核区建设是失败的,中东无核区建设也只是意向性的,基本上没有看到任何可行性。
美国对建立无核区方面的保留态度还是更加明显且严重的。当然,中亚无核区和蒙古无核区建设不涉及海域问题,几个核大国就没有什么太多异议和排斥态度。
相比之下,中国对一些无核区的建设还是有优势的。比如关于建立南太平洋无核区的三个议定书,中国和俄罗斯签署并批准了第二个和第三个议定书,而美国虽然签署了但是并没有批。
(“外交学人政策坊”是澎湃新闻“外交学人”栏目发起的一项外交政策研究交流活动。旨在给学人同行创造机会进行跨学科讨论,共同提高研究水平。)
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澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 核安全峰会,中国,国际合作,无核区

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