环评公众参与办法修订：须在网络和现场公示，阻断“被参与”

环保部正在对《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号，下称暂行办法）进行修订，以期解决环评公众参与中弄虚作假、责任主体不明确、程序复杂、非环保诉求影响环评公众参与有效性、违法成本低等问题。

近日，环保部环境工程评估中心对《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）公开征求意见，时间截止到4月21日。征求意见稿明确了建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，将公众参与篇章从环评中独立出来，对环评公众参与征求意见的范围也进行了明确，信息公开方面将网络和现场张贴公示作为刚性要求。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，“暂行办法实施至今这么久，社会要求它修改完善的呼声非常强烈，征求意见稿出台经过了很长时间，充分征求了专家，机构、社会各方面的意见，比较完善，出台后将会大大改善公众参与的有效性。”他同时也表示，有法可依、有规可依，是改善环评公众参与的第一步，更重要的还是在于今后执行过程中的监管。

公众“被参与”屡见不鲜

环评是阻挡环境污染的第一道防线，公众参与是环评制度关键的一道法定程序，然而环评中的公众参与，走过场、假问卷、“被”参与等问题不绝于报端。

早在2009年，中国气象科学研究院应邀为秦皇岛某生活垃圾焚烧发电项目做环评，其在报告书中“公众参与”部分称根据100份公众意见表得出调查人群均支持该项目的结论。然而事后调查发现，这百份调查表几乎都是伪造的。

2015年1月，南京六合化工园区内，即将上马新项目的南京荣欣化工有限公司发动30名员工，把公众参与环评调查表让其带给亲戚朋友填写，并承诺填一份给50元，结果通过了环评。

同样是去年被曝光的福建宁德的鼎信实业有限公司，被当地居民反映其项目环评报告中公众参与问卷调查涉嫌造假：问卷调查名单中过半数的人并非当地居民，相当一部分人也不住当地，有的压根不知道所谓调查，但该调查却给出当地群众满意度为99%的结论。

2015年11月份，环保部还点名通报批评了15个项目的建设单位和编制环境影响报告书的环评单位，原因也是环评报告书公众参与中的“公众”，要么无法取得联系，要么回应说未填过调查表，部分被调查者意见由起初支持变更为反对等。

环保部当时表示：“这些项目环评公众参与实际上是流于形式，公众意见调查质量不高，未能充分保证公众的合法权益。”

而现行法规下，因为建设单位和环评单位两家的主体责任不明确，导致环评公众参与造假被发现后，难以问责，“建设单位会说，我是花了钱让你（环评单位）全权负责的。环评单位又觉得建设单位作为掏钱的甲方，难免拿人钱财，弄虚作假替人消灾，或者说建设单位配合环评单位去弄虚作假，收集一些虚假的公共参与结果。因主体责任不明确，程序上不严格遵守，公众参与的有效性大打折扣”，彭应登说。

明确建设单位为唯一责任主体

环评公众参与造假问题早已引起关注，暂行办法真正开始修订则始于2015年初，环保部着手依据新的《环保法》、《环境影响评价法》及《生态文明体制改革总体方案》对暂行办法进行修订。

澎湃新闻对比发现，网上公示的征求意见稿由现行公众参与暂行办法5章40条，变为22条和1个附件，删掉了《规划环境影响评价条例》《环境信息公开办法（试行）》等文件中关于规划环评公众参与和建设项目环评审批信息公开内容，重点针对建设项目环评编制阶段的公众参与作了详细规定，将公众参与篇章从环评中独立出来，与其平行；明确了建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，由其组织开展环评公众参与。

彭应登认为，征求意见稿将主体责任明确后，建设单位负责的公众参与报告作为环评报告的一部分，一起作为申报材料递交环保部门审批，一旦出现造假等问题，追责时就可避免互相推诿的情况。

并且，修订后的征求意见稿第二十一条增加了法律责任及诚信机制：除明确环保主管部门不予受理情形外，针对环评公众参与说明，鼓励公众监督举报。重大弄虚作假情形一经核实，环保主管部门还可以采取中止审查程序、责令建设单位限期改正、处3万元以下罚款、向社会公开、纳入企业社会信用系统等形式，对建设单位实施惩罚，遏制环评公众参与弄虚作假行为。

须在网络和现场公示

现行公众参与办法及实践中，公众参与对象范围界定模糊，导致征求意见时一些非环保类的公众诉求过多，影响了环评公众参与意见的集中性和有效性。

“有些根本不是环保的问题，比如涉及到采光的问题、交通拥堵的问题等很多规划上的问题公众都推到环评上面来的话，公众参与的意见难以区分，理性诉求与非理性的诉求也不是很清楚”，彭应登说，根据《环保法》“建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况”的规定，征求意见稿明确影响公众即为环境影响评价范围内公众。

他说：“以后征求意见范围就规定在噪声、大气、水等评价区，这些评价区的范围有技术导则明确规定，比如，一般噪声的评价区就是在建设区的场地向外延伸两百米，这个明确了以后，环评公众参与征求意见的范围也就很明确了。不能像过去那样，不管这个人是否住在附近，在马路上碰到一个人就拉过来征求意见。”

此外，暂行办法没有限定具体载体形式，只建议建设单位根据实际情况采用不同载体。征求意见稿也对此作了修订，明确两类必需载体——网络和现场张贴，在公开环境影响报告书和公众参与说明时，还要求设置纸质版查阅点。考虑建设项目环境影响、公众关注程度等因素，还可以采取广播、电视、报纸等方式作为补充。

环保部表示，征求意见稿在修订过程中充分征求了专家、建设单位、环评单位、环保NGO、地方环保部门等多方意见。

彭应登评价说：“办法在公众参与的程序、方法、主体责任等方面更加明确后，刚性约束将比原先更强。”但他同时认为，有法可依、有规可依，是第一步，更重要的在于今后执行过程中的监管，“如果说法规的完善作用是70%，具体的执行、监管（作用）应该也不会小于30%。”