他山之石：为根治毒地，美国推出史上最严“超级基金法案”

作为当地最好的中学之一，常州外国语学校从去年9月起，就一直笼罩在毗邻的一块污染土地阴影之下。

4月17日，根据央视新闻的报道，学校先后有493人出现皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状，引发了学生与家长的担忧。

据央视报道中出具的一份环境报告显示，学校原址与三家相邻化工厂，临近土地污染严重超标。其中，常宇化工地下水中，氯苯超标94799倍；常宇化工土壤中，氯苯超标78899倍；常隆化工地下水中，四氯化碳超标22699倍。

有上述企业内部人士向澎湃新闻（www.thepaper.cn）透露，正是企业长期以来对污染物的处理不达标，恶意偷排，才埋下了如此隐患。时至今日，这些受污染的地块更是成了常州政府、常州外国语学校、师生、家长之间不得不直面的“定时炸弹”。

在环保治理上，靠企业自律、靠企业家的良心，难免会有失效的时候。有一个强有力的监管与追责制度，对企业形成强有力的约束，才能给企业带来真正的威慑，从而不敢违法。美国的“超级基金法案”对当下中国的环境污染问题，可供借鉴。在这部最严苛的环保法案之下，美国环保署可以无限期对污染企业进行追责，还有连带责任，无论这块土地现在的还是过去的主人是谁，都有可能被追责。而且，即使企业的行为在当时并未违反环保法，只要违法了如今的环保法，同样会被追究。最后，对于企业来说，最可怕的应该还是法案规定的罚金，最高可达到污染清理费的三倍。

如此严苛法案的诞生也是源于一起轰动美国的污染事件。上世纪70年代末，美国纽约州拉夫运河因化学废物污染，导致周边居民出现肾病死亡事件。在居民的抗争下，政府开始介入清理污染物，从而有了“超级基金法”的诞生。

如今，在这部法案的管理下，美国环保署每年用于此项计划的资金约为12亿美元（现在来自一般税收收入），环保署称已有375个区域清理完毕，其中还包括困扰其30年之久的宾夕法尼亚州小镇帕默顿（Palmerton）的土壤污染。

毒地酿成“拉夫运河污染事故”

美国著名的“拉夫运河污染事故”发生在1977-1978年，美国纽约州尼亚加拉瀑布城拉夫运河（Love Canal）附近。

根据媒体报道，当年冬天雪下的非常大，积雪融化后渗入面积有16英亩的拉夫河道，使有毒化学物质进入地下水，又涌到地面，流入居民的地下室和院落。

而这些污染物的时间可能还要追溯到更早之前。在1942-1953年期间，当时胡克化学公司（后被石油天然气巨头西方石油公司收购）向废弃的运河道中倾倒了近2.2万吨有害化学废物，最后把河道填平，使这个垃圾填埋场看起来像普通的荒地一样。后来这里建起住宅区，包括约800座独栋房和240套公寓，在其中心位置甚至还有一所小学。

一开始，许多搬到此地的居民对污染一无所知。直到有个7岁的小孩因肾病夭折，才引起注意。同年，州政府及联邦官员宣布拉夫为重污染区，开始转移当地居民。

居民撤离后，清理人员在40英亩污染区周围竖起10英尺高的铁丝网，为运河挖掘排水渠（与水泵和污水处理系统相连），还铺了一层防渗漏的粘土。

但对于居住在此的居民来说，这些措施根本就不管用：运河与附近的尼亚加拉河相通，因此水会随季节涨落。污染物仍会流进居民的院落和地下室，渗到土壤中。

在当地居民不断的抗争中，美国政府1980年颁布了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（简称CERCLA）。还建立了“超级基金（Superfund）”来管理清理或缴纳清理污染土壤的费用，并且将资金用于一些暂时无法进行追偿的污染土壤的清理工作。该法案也常被称为“超级基金法案”。

虽然目前，“拉夫运河污染事故”的诉讼还没有结束，但由此引发了美国政府对土壤修复的长期关注，尤其是“超级基金法案”颁布后给土地修复带来了积极影响。

最严苛的环保法：污染企业无处遁逃

这部法案是美国颁布的最严苛的环保法，由美国国会立法。换句话说，这个法是联邦法。说它是最严苛的法律主要体现在以下四点：

第一，它的法律追溯期是无限的。一般而言，法律都是有追溯期的，过了法律追溯期法律就失效，违法者就没有责任了。超级基金法有无限追溯期，任何人对环保问题造成的责任，可以无限期追溯。

第二，它的连带责任范围非常广。造成环境污染问题土地上所有企业的所有人和负责人,不论是现在的还是过去的，所有为该企业运输污染物的公司，所有为该企业提供能源的供应商，都有可能的清除污染后果的连带责任。因此这个法还创造了一个新词：无过错责任。就是说即使你没有造成污染，但你可能有连带责任。这样一来，美国很多公司在购买土地建立厂房时都非常小心，要搞清楚地下有无可能的污染，虽然不是你造成的，但是根据超级基金法你可能有连带责任。

第三，法不溯及既往是一项基本的法治原则，但这个法打破了这条原则。过去某个时候某公司在某块土地上造成污染了，但这并不违反当时的环保法，所以该公司没有违法，可是从现在的环保法看是违法的，照样可以按照现行的法追究该公司的责任。

第四，罚金可以达到清理费用的三倍。这是一个很骇人的罚款。超级基金法的罚金可以到清理费用的300%。

除了处罚要求严格外，超级基金制度还为污染场地建立了“国家优先名录”（NPL），定期更新。利用场地调查信息，当危险等级分值超过28.5分时，污染场地被列入NPL。当修复场地稳定达标后，可从NPL中删除。

虽然有人将此视为耻辱，但这个标签意味着能得到资金援助。美国环保署每年用于此项计划的资金约为12亿美元（现在来自一般税收收入），环保署称已有375个区域清理完毕（包括拉夫运河），移出名单，其他区域还在进行修复工作。

此外，美国环境署（EPA）曾使用"建设工程设施完成"（Construction Complete）评价指标来评定污染，但是其与污染物去除及环境改善的关系不大，因此并没有得到广泛的认可。到了2002年，EPA逐渐建立了人体暴露风险控制和污染的地下水控制情况2个指标。

不断完善环保法案和技术准则

参照海外土地修复的经验，一般来说，净化一个地区需要花15年时间和三千至五千万美元的投入。在漫长的修复过程中，美国联邦政府并没有让责任缺失，同时还在不断完善了自己的环保准则和技术准则。

典型的例子是有了“超级基金法”后，美国修复了困扰其30年之久的宾夕法尼亚州小镇帕默顿（Palmerton）的土壤污染。

20世纪中叶，帕尔默顿因多年的锌金属冶炼，造成了严重的土壤和地下水污染。多年累计超过3000万吨的矿渣堆积成了占地数百英亩、高达数十米的矿渣山，并因长年雨水冲刷产生了高污染的渗滤液，严重影响附近河流与地下水；此外，因工厂烟囱经年累月排出含有高浓度重金属的粉尘，全镇表层土壤和地下水均受到严重的重金属污染，附近三千英亩山地也因此几乎寸草不生；而植被缺失造成的严重水土流失，又加剧了污染物在环境中的扩散和对附近居民健康的威胁。

1991年，环保署首先通过超级基金项目垫付费用，使修复得以启动。在项目初期，面对有限的预算，环保署广泛采用一种由稳定化污泥、粉煤灰和生石灰组成的人造土壤调节剂覆盖失去植被的山坡和矿渣山区域。在每一片区域阶段性完工后，又将适宜当地气候的植物种子和肥料通过卡车和飞机被抛洒到地表。迄今，植被得到了初步恢复，据估计，已有近30万吨土壤调节剂被用于该部分修复，耗资逾千万美元。至2009年，环保署成功让5家主要责任公司埋单了约2140万美元的赔偿金。

从以上两个美国的案例中，不难看出，严苛的执法、合理的技术准则加上充分利用其人力资源，是美国得以成功实践土壤资源化利用、推进污染场地修复的关键因素。