庐山设市延宕数十年终获批，一山多“爹”共管局面有望破冰

一座山被多个“爹”共同管着。

庐山三叠泉瀑布一、二叠归庐山风景名胜区管理局，第三叠归山下的庐山区海会镇管辖；庐山五老峰南麓的白鹿洞书院，是“中国四大书院”之一，景点的地表建筑归庐山风景名胜区管理局管理，但该地块的行政区划却是在星子县的白鹿镇；全面负责330.4平方公里庐山风景名胜区保护、规划和建设的庐山风景名胜区管理局却长期只能管理着庐山山体46.6平方公里的核心景区，即山上牯岭镇的面积，然而牯岭镇在行政区划上却又归属于庐山山下的庐山区……

这就是庐山设市前一山多治、多头管理体制的混乱现状。三十多年来，庐山管理体制不顺，导致庐山旅游发展各自为政，庐山旅游资源无法统一规划开发，严重制约着庐山旅游业的发展。

2015年，庐山在江西的旅游“龙头”地位首次旁落，被后起之秀的三清山超越。官方公布的数据显示，2015年庐山风景名胜区管理局的财政总收入4.31亿元，而三清山风景区财政总收入是4.61亿元，三清山比庐山的财政收入还多出3000万。

自上个世纪80年代中后期起，江西省政府层面和学界也意识到了“一山多治”的管理存在积弊，特别是1987年安徽省撤销徽州地区设立黄山市后，江西关于庐山设市的讨论和动议就没断过。历经近30年多次提上议程后，终于在2016年的春天尘埃落定。

4月8日，澎湃新闻从江西省有关政府部门获悉，国务院已经批复同意撤销星子县，设立县级庐山市，将九江市庐山区牯岭镇划归庐山市管辖。以原星子县和庐山区牯岭镇的行政区域为庐山市的行政区域，庐山市人民政府驻南康镇紫阳南路45号，庐山市由江西省直辖，九江市代管。南康镇紫阳南路45号是原星子县人民政府驻地。

此外，国务院还同意九江市庐山区更名为濂溪区。

另据人民网报道，江西省长鹿心社在4月27日召开的江西省旅游产业发展大会上透露，国务院已经批复庐山设市，随着“市”体制的确立，将给庐山旅游业发展带来新的机遇。九江市负责人表示，将全面加快庐山市各项组建工作。

此次庐山设市，是庐山32年后又一次行政区划的重大调整。

庐山市的设立，意味着庐山的60%山体和35%坐落在星子县的景点，包括白鹿洞书院、摩崖石刻群等知名景点都将统一纳入到庐山市管辖。至此，庐山的管理体制进一步理顺，多年以来“一山多治”的局面也将破冰，新设立的庐山市管辖着庐山80%以上的山体和旅游资源。

多位受访专家认为，庐山设市是终结多年来庐山“一山多治”局面的关键，庐山设市后有利于进一步做大做强庐山和九江的旅游业。

省委书记高位推动 庐山设市再启

庐山设市的呼声由来已久，上一轮设市提上议程还是2010年，而此轮动议起始于2015年。

据《江西日报》报道，2015年8月11日—13日，江西省委书记强卫利用三天时间专题调研庐山旅游推进工作。强卫指出，要整体规划庐山旅游业发展，以改革智慧打造“大庐山”，使山上山下、山南山北、景区城区联动发展，庐山、鄱阳湖、长江等大山、大湖、大江交相辉映。

强卫反复强调，近几年来，庐山旅游产业发展取得了长足进展，但与资源禀赋、品牌名气的潜力相比，还有相当大发展空间，也与同业先进有着不小差距。要深化庐山管理体制机制改革，为庐山发展注入强大生机和活力；要树立全域旅游规划理念，全盘谋划、系统设计、协调推进“大庐山”旅游产业发展，推动庐山旅游成为全省排头兵，成为世界名山中一张最亮丽名片。

此次专题调研，被外界普遍理解为庐山设市的工作又将重启。

彼时，九江市的多位知情人士曾向澎湃新闻记者证实，“就在前不久，江西省领导还前往星子县考察调研。”他们也据此分析认为，“‘庐山设市’很可能再次提速。”

2015年8月，星子县民政局局长黄冠华在接受江西《新法制报》采访时表示，申请庐山市的工作又开始强力推进，具体的方案还没有定下来。

澎湃新闻记者采访了解到，在强卫到九江市调研庐山旅游工作前，江西省有关部门就已在为庐山设市做着准备工作。

星子县多位政府方面人士向澎湃新闻记者证实，在2015年8月江西省委书记强卫到九江市调研庐山旅游推进工作前，江西省委、省政府就委派江西省社科院专家组到星子县、庐山风景名胜区管理局等地征求庐山设市的意见。

2016年4月15日，一位参与了此次庐山设市方案制订的知情专家向澎湃新闻记者透露，“这次庐山设市的方案是委托江西省社科院做的，2015年5月左右江西省社科院接到庐山设市的课题，做方案的过程持续了半年时间，到九江市相关县区都去了七八次，反复征求相关区县及九江市的意见，最后形成方案上报给省委省政府审定，再由江西省政府向民政部和国务院申报。”

上述专家说，从上个世纪80年代开始，庐山设市的讨论经过了六任省委书记，一直没有把庐山的管理体制理顺，这次也是为了将庐山的旅游资源整合在一起，将庐山的品牌打出去，所以才将庐山设市再次提上议程。

除了理顺庐山的管理体制因素外，中央主流媒体连续两年曝光庐山的门票收费问题则是“导火索”。

2013年十一国庆黄金周期间，央视曝光了庐山景区内“票中票”现象。有网友统计除了180元大门门票外，想游玩完其他景点仅门票就要1396元，加上索道和观光车等其他费用更是高达1792元，“票中票”现象的根源在于庐山一山多治的管理体制。

时隔一年，国庆节前一周，2014年9月23日，人民日报又在19版读者来信刊发了一位福建厦门读者的来信——《庐山抗战纪念馆卖票参观不应该》。

两位以上接近政府的受访知情专家表示，庐山接连两年在国庆黄金周前后被中央主流媒体曝光，这对江西省的主要领导触动很大，于是下决心一定要尽快理顺庐山的管理体制。

不过，江西省社科院经济研究所所长麻智辉则向澎湃新闻记者表示，庐山门票乱象的曝光只是因素之一，更为关键的因素是，2015年江西在制定十三五规划时就在酝酿，江西在旅游业方面要有大的动作，打造江西旅游万亿产业俱乐部，跻身全国第一方阵。仅去年一年，江西就出台了多个旅游强省意见和政策。

“以往江西比较重视发展工业，对服务业的发展不像现在这么重视，但是去年整个经济都处于下行压力，旅游产业和文化产业的重视程度越来越高了。”麻智辉说，庐山作为江西旅游业的头牌，在这种大背景下，庐山设市的条件也就具备了，大家都形成了共识。

折中方案“小庐山市”

事实上，除了江西省委、省政府的高位推动外，九江市关于庐山设市的准备工作亦在2015年就已启动。

九江政府方面一位知情人士透露，为此九江市层面还专门成立了深化庐山体制改革工作领导小组，九江市市长林彬杨担纲领导小组组长，九江市委副书记占勇任第一副组长，领导小组办公室设在庐山风景名胜区管理局，九江市委常委、庐山风景名胜区管理局党委书记杨健任领导小组办公室主任。

在强卫调研庐山旅游时隔约半年后，深化庐山管理体制机制改革终于又有了新进展，庐山设市的申报和准备工作也在低调有序地进展中。

据九江电视台《直播九江》报道，2016年2月初的九江市两会期间，九江市旅发委主任张文丽在接受采访时表示，庐山设市是2016年庐山体制机制改革的一项重大工作。

在接受采访时，张文丽也“剧透”了九江市政府上报的庐山设市方案的部分内容。

张文丽称，庐山设市就是星子撤县，与庐山风景名胜区管理局合并设立庐山市，庐山设市工作由庐山风景名胜区管理局与星子县两地负责，书面申请材料已经递交到有关部门，民政部已经上报国务院，很可能在春节后就会批复。庐山设市之后，也将归九江管辖。

这是九江市官方第一次对外回应庐山设市的消息。

多位受访专家对澎湃新闻记者表示，县级庐山市只是“小庐山市”方案，它管辖范围缩小了很多，而在此前历次讨论过程中，效仿黄山、张家界设立地级“大庐山市”的方案提得比较多，但“大庐山市”涉及区划调整较大，利益难以平衡，获批的可能性也较小。

不仅如此，在2016年江西省两会和全国两会上，人大代表均就加快庐山设市提交了相关建议。

2016年1月底，江西省人大代表张玲芳在省两会期间提交了《关于要求加快推进庐山设市步伐的建议》。

据张玲芳透露，九江市政府近期已向省政府呈报了庐山设市的申请，考虑到庐山设市涉及多个关联方，她建议加快庐山设市行政区划调整步伐。

在张玲芳看来，理顺庐山管理体制事项由来已久。此次区划调整如果能在省委、省政府的推动下取得实质性进展，不仅可以提高江西在长江中游城市群竞争力，同时也有利于理顺庐山管理体制、做大做强旅游产业。

“庐山的旅游资源非常丰富，分为山上、山下资源，但由于行政管理体制不畅，导致庐山旅游资源无法融为一体。”1月28日，张玲芳在接受澎湃新闻记者采访时表示，庐山设市能将山上、山下旅游资源融为一体，把客人留住，对于九江旅游的未来发展非常有利。

一个多月后的全国两会上，3月9日，来自江西省九江市职工学校的全国人大代表陆永兰亦为家乡九江市庐山设市“鼓与呼”，建议国务院加快推进设立县级庐山市的步伐。她向十二届全国人大四次会议提交了《关于加大庐山设市相关政策支持力度的建议》。

由于庐山设市涉及庐山管理体制的隶属和资源整合，同时也涉及到两个县级行政区划的调整，陆永兰指出，“为更好地整合资源，维护当地社会稳定，需要加快推进庐山设市步伐。”

巧合的是，在一个月后，庐山设市终于冲关成功。

4月8日，江西省政府有关负责人在接受澎湃新闻记者采访时表示，“这两天我们刚收到国务院批复同意庐山设市的函件，目前正在省有关领导和相关处室批转，等走完相关程序后，届时江西省政府会形成一个更为详细细化的文件。”

庐山设市设想溯源

早在1984年庐山风景名胜区管理局成立之初，江西省政府和研究旅游的学者就意识到庐山一山多治的体制积弊。

有关方面曾多次召开相关会议和研讨会，试图整合旅游资源，改变一座庐山多个“爹”的管理体制问题，庐山设市的设想也应运而生。

在1985年，江西省政府就派专家到庐山调研，研究完善庐山风景名胜区管理体制的问题。

“1985年的春天，大概花了3个月的时间在庐山搞调研，之后形成（报告）向时任江西省省长赵增益汇报，总的构想是大庐山，他对我们的报告比较欣赏。”江西省委宣传部原副部长、庐山申报世界文化遗产国内专家组组长周銮书曾在2001年江西省政府发展研究中心组织的“庐山管理体制研讨会”上说。

1986年，江西省人民政府在第75次和81次省长办公会议上先后两次研究关于完善庐山风景名胜区管理体制问题，决定改变现行由省人民政府委托九江市代管的做法，建立一个由九江市人民政府直接领导的精简的县级机构，以便形成对庐山实行统一的强有力的领导。并决定成立调查组，提出方案，报中共江西省委审定。

这被外界视为庐山设市构想的雏形。不过，周銮书说，当时正值换届，后来就被搁置了。

“上个世纪八十年代中期，有关政府部门就开始着手调研要改善庐山一山多治的管理体制，但当时并没有明确提出庐山设市的具体构想。” 麻智辉说，明确提出庐山设市的讨论应该是在上个世纪八十年代末期。

“风景科学”学科创始人、建设部与国家林业总局专家顾问、同济大学风景科学研究所首任所长丁文魁教授1988年主编出版的《风景名胜研究》中收录的一篇文章——《江西省风景名胜资源开发的总体评估研究方法简介》就提到“撤销星子县建制，成立新的星庐市，实行全山统一管理，管理机构设在星子县城”的方案。该文的作者是江西省城乡规划设计院原总工程师朱观海。

此后，1996年、2000年、2010年，庐山设市的想法曾先后多次摆上议事日程，但最终都因为涉及到划界、利益分配和精简机构等难题而搁置。

“在1996年庐山申报世界文化遗产的时候，第二次提出要解决这个体制的问题，但因申报比较匆忙，一下又5年过去了。”周銮书在上述研讨会上说，庐山设市久拖不决，实质上是一些利益关系难以摆平，山上从领导干部到司机都不愿意与星子县合并，因为星子县是个农业县，合并了以后山上干部职工担心收入会减少。

1999年5月，江西省经济学会、江西省赣文化研究会和江西省社会科学院农村经济研究所三家联合在九江县沙河镇召开“江西旅游如何打好庐山牌学术研讨会”。时任江西省社科院院长李国强，江西省决策咨询委员会常委、省建设厅原厅长吴景柏，江西省决策咨询委员会常委、原省文联党组书记帅焕文和专家学者等60余人参会。

“当时与会的绝大多数官员与专家都认为，统一庐山管理体制已经刻不容缓了，应尽快设立‘庐山市’，特别是黄山、张家界设市后，对当地旅游业和经济全面发展促进很大，所以‘庐山设市’是共识，只是在庐山市的管辖范围、行政级别和市治地点存在不同意见。”江西师范大学地理与环境学院原院长吕桦向澎湃新闻记者回忆说。

彼时，将庐山风景名胜区管理局与星子县、九江县合并成立庐山市，庐山区改为九江市郊区的意见占多数，两县一山合并的方案是“中庐山”方案。至于庐山的行政级别有的认为应是地级市；有的主张先设县级市，以后发展升格为地级市，因为县级市容易批准。

在市治地点上，大多数人主张设在九江县沙河街镇，因为它地理位置优越，是京九铁路和九武铁路相交点，离九江机场也仅十余公里，且有广阔的发展腹地；也有部分人主张设在星子县南康镇，便于庐山山南景点和鄱阳湖旅游的开发，将“山、城、湖”的发展融为一体。

上述研讨会只是学界关于庐山设市的一次大讨论，不过也为2000年庐山设市重新提上官方议程打下铺垫。

1999年，江西省政府决策咨询委员会几位专家联名写信给江西省委，呼吁尽快理顺庐山管理体制，以庐山为龙头，形成以名山、名江（长江）、名湖（鄱阳湖）、名城为一体的旅游带。围绕打好“庐山牌”，江西省达成共识：尽快成立一个新的庐山市，把属于庐山山体的区域全部划入新庐山市管理。

2000年，时任九江市市长刘积福在《九江前途无量——九江跨世纪现代化建设顾与展望》一文中公开提出要“理顺庐山体制管理体制，组建庐山市”。

之后，2001年8月，时任九江市委书记刘上洋在江西省委十届十三次全体（扩大）会议上的发言也提到，“尽快理顺庐山管理体制，转换旅游机制。理顺体制，就是通过设立庐山市，对山上山下的景点实行统一管理，解决目前庐山景区管理割据的局面。转换机制，就是通过推进旅游资源的战略性重组，以市场为纽带，组建庐山旅游股份公司。”

但是，2000年初，庐山设市的讨论方案并不被星子县认可。

星子县的多位退休老干部向澎湃新闻记者证实，当时讨论的设市方案是以庐山山南环庐山公路为界限设立庐山市，环庐山公路以内都划归庐山市管辖。如果这一方案实施，星子县的白鹿、温泉和隘口等沿庐山的旅游资源丰富的乡镇都将划出星子县。

“开始只是听到有这样的风声，但后来（星子县政府）询问了江西省民政厅的领导，他们说议过这事。”星子县一位退休正处级干部向澎湃新闻记者透露，这一方案并不科学，也没征求星子县方面的意见，星子县很多村庄都是环庐山公路穿村而过，照上述方案很多村庄都要人为地划分成两个行政区划，显然不现实，星子县老百姓也不愿意，当时群情愤起。星子县四套班子领导听闻消息后，立即赶赴南昌到省委省政府反映星子县方面的意见。

“时任省长舒圣佑接待了我们，当时他也承认有这个构想，但还没形成文件，你们有意见，我也会考虑你们的意见。”上述星子退休正处级干部说。

澎湃新闻记者采访了解到，以庐山山南环庐山公路为界限设立庐山市的方案，被星子县认为是山上庐山风景名胜区管理局提出的方案，后来星子县四套班子到省上反映意见后，庐山设市的方案又进行了调整，方案变成“山县（庐山、星子县）合并”设立庐山市。

“山县合并，庐山风景名胜区管理局又不愿意了，庐山暨牯岭镇历届人大代表、政协委员及有关工作人员30多人又联名写信向省上反映，反对与星子县合并。”庐山风景名胜区管理局一位不愿具名的退休正处级干部说，“他们当时也赞同庐山体制要解决，但不认为山县合并的方案，当时星子县是农业小县，旅游业还没发展起来，担心山县合并会拖累庐山的旅游业发展。”

一位曾在庐山风景名胜区管理局工作过的退休厅级干部向澎湃新闻记者透露，2000年那次设市努力中，江西省政府曾计划在九江县黄老门乡设立庐山市，但经山上、山下一闹后，各方利益均难摆平，之后一段时间，庐山设市也就没下文了。

2010年冲关未果的幕后隐情

此后几年，尽管江西省和九江市有关政府部门不再公开表态庐山设市的态度，但学界有关庐山设市的呼声并未断过。

现任九江学院院长甘筱青在2004年出版了《为了鄱阳湖的明天：鄱阳湖生态保护与综合开发》一书。他在书中也提到要尽早解决庐山及庐山周边景区景点统一规划建设和行政管理体制分割的矛盾，“经我们考察，建议将庐山区、星子县合并成立庐山市，统一规划建设和管理旅游资源开发，在此基础上建立以景区景点为依托的旅游集团企业。”

时任江西省委党校工商管理教研部副主任闵罗琅教授2005年在《入世与江西经济发展》一书中提到，在庐山风景名胜区管理局的基础上设置庐山市，将星子县、湖口县及九江县一部分划入该市。

2010年，庐山风景名胜区管理局委托江西财经大学旅游与城市管理学院做了一份《庐山风景名胜区旅游发展战略规划》。

规划提出了一个“大庐山市”方案，庐山市的行政管理定位为正厅级。具体方案是：撤销星子县，设立庐山市，为正厅级设区市。行政区划包括：星子县现辖区域、庐山风景名胜区管理局管理范围、庐山区所属部分乡镇（牯岭镇、海会镇、威家镇、姑塘镇、莲花镇、赛阳镇）、九江县所辖部分乡镇（沙河街镇、狮子镇、岷山乡、马回岭镇）。

按照该规划，庐山市驻地南康镇，下设星子区、沙河区、庐山区，另设立庐山管理局、星子经济技术开发区、沙河（原九江）经济技术开发区。改庐山风景名胜区管理局为庐山管理局，为庐山市政府派出机构，规格为副厅级；成立中共庐山管理局工作委员会，为庐山市委派出机构，规格为副厅级。庐山管理局与庐山市职能不交叉、机构不重叠。庐山管理局财政不单设。

“该方案上报给了江西省政府，但省政府并未采纳这一方案。”一位参与了此次“大庐山”方案制订的专家向澎湃新闻记者表示，当时做“大庐山”方案的时候，就知道这一方案采纳的可能性很小。

同年，庐山设市再次被官方提上议程。

“2010年庐山设市的动议不是庐山风景名胜区管理局提出，是九江市提出的，江西省民政厅下来调研做的方案。”庐山风景名胜区管理局的一位原主要领导向澎湃新闻记者透露。

近日，星子县方面多位知情官员向澎湃新闻记者透露，2010年，九江市在申请共青城设市的同时，也把下辖的星子县和庐山风景名胜区管理局打包申请设立庐山市。

当时的设想是，苏家垱乡和泽泉乡划给共青城市，周边另外两个乡镇划给星子县作为“弥补”。但随着庐山“冲市”未果，另外两个乡镇划给星子县的想法搁浅，苏家垱乡和泽泉乡也没能划走。

“2010年，庐山设市的方案是和共青城设市方案一起做的。”参与了2015年庐山设市方案制订的麻智辉在接受澎湃新闻记者采访时说，1997年国家暂停了撤县设市，江西省政府当时考虑到撤县设市已经停了十几年，除了少数民族地区和新疆建设兵团外，两个设市方案一起申报，难度很大，所以当时只将“共青城设市”上报了国务院，庐山设市程序只递到江西省政府层面，导致原属星子县的苏家垱乡和泽泉乡在行政区划上已经划到共青城市，但人事任命和经济工作仍是星子县在管理。

等待5年后，庐山设市又再次重启。2016年4月初，庐山设市终于获批。从1985年起，理顺庐山管理体制的问题讨论了30多年，设立庐山市的梦想终于实现。

“以前一听说庐山要设市，就知道其结果是失败的。”一位在星子投资旅游开发的宁波商人说，2005年就到了星子来投资，11年间每年都会听到庐山设市的消息，都有点麻木了，但没想到这次是真的。

“‘庐山设市’对于庐山的旅游业发展绝对是一件大好事，设市后庐山的旅游业肯定会发展很快。”这位商人自信满满地说。