庐山设市背后的千年分合：一山多治，曾遭教科文组织黄牌警告

一山一治到一山三治

庐山的管理体制自古以来就是变动不居。

早在宋朝以前，庐山的行政归属一直是一山一治。

据江西省委宣传部原副部长、江西省社科院原院长周銮书著作的《庐山史话》一书记载，古代庐山的行政归属，宋以前都属于九江，但所属州郡县的名称时有变化。

春秋战国时期，庐山是楚国领地。秦统一天下后，庐山先后归九江郡、豫章郡柴桑县、寻阳郡柴桑县管辖。

五代杨吴大和年间（929年－935），山南地区设“星子镇”，隶属德化县。北宋太平兴国三年（978），星子由镇升格为县，从此，庐山开始按山北、山南分属德化（今九江县）、星子两县管辖。

仅隔四年，朝廷在星子设南康军，辖星子、都昌、建昌。“军”是宋代县以上的一个行政区域，一般设在冲要之地，相当于州或者府。

设立南康军后，庐山山南由南康军下辖的星子县管辖，山北由隶属江州的德化县管辖。

从宋朝初年开始至民国初年，近一千年左右，庐山为两府两县所分治，庐山北部属江州德化县（江州在元时称为江州路，明清两代时称九江府；民国三年1914年德化县改称九江县），南部属南康府星子县（宋时的南康军，在元时称南康路，明清两代称南康府）。

1926年，民国政府将庐山警察署和清丈局（土地房产测绘单位）合并设立“庐山管理局”（县级），负责管理庐山风景名胜事宜，隶属九江市管辖。这也是庐山首次有自己的行政区划。

当时庐山管理局的管辖范围基本在山上，和山下九江县、星子县的交界仍混淆难辨。为此，江西省政府还专门派员勘定范围。

1930年，九江市撤销，庐山管理局升格为厅级，改由江西省政府直辖，以九江、星子两县所属的庐山山地为管理局的辖区，受当时时局影响，庐山管理局的行政《组织规程》没有完全实行。

庐山管理局设立之后，庐山的管理格局是一山三治，当时的管理在“役政”上也存在矛盾。

《庐山志》记载，庐山全部山地区域，原属九江、星子两县所管辖。自成立管理局设治以来，其管辖区域迄未与九、星两县为明白之规定。以致民政部分，如编组保甲，推行役政各事，成畸形现状。三十五年四月，奉省政府明令规定：“庐山人民土地治权，仍归九星两县，惟管理权则属之管理局。”

1939年4月，庐山沦陷，庐山管理局随之解散，直到1945年又重新设立。

现年84岁的庐山地方史专家王炳如在接受澎湃新闻记者采访时说：“在国民政府时期，庐山的管理体制也一直没理顺，但当时庐山管理局的级别比较高，是地厅级，庐山管理局名义上是由江西省政府管辖，但其人事任命、经费调拨均是由行政院负责。”

“新中国成立前，解放军进驻庐山，当时成立临时管理机构——庐山管理处，实行军管。”王炳如说。

《九江市（地区）政权系统组织史资料》显示，1949年7月成立庐山管理处。1950年4月，庐山管理处改称庐山管理局（厅级），9月又改称江西省人民政府庐山管理局。

南昌大学党委原书记郑克强等主编的《赣文化通典（地理与行政区划沿革卷）》称，新中国成立之初，江西省人民政府针对庐山管理工作中存在的问题，于1950年9月27日作出六项处理决定，其中有：划清辖区，明确责任。过去有大小庐山之分（以范围大小而言），现决定小庐山为管理局辖区，大庐山在九江者为九江辖区，在星子者为星子辖区。

1953年7月，江西省庐山特别区人民政府成立，由省人民政府委托九江专署领导。原江西省人民政府庐山管理局改称中南行政委员会庐山管理局（厅级），属于庐山行政管理机构，直接受中南行政委员会领导。

“当时庐山特别区人民政府和中南行政委员会庐山管理局差不多同时成立，是两块牌子一套人马，”现年88岁的庐山文史专家、庐山管理局退休老干部殷荫元说。

4月15日，《庐山往事》一书作者、九江日报社总编辑助理杨振雩在接受澎湃新闻记者采访时说，上个世纪五十年代，庐山是中南局的一个特别行政区。“文革”前，庐山属省管单位，正地级，与九江地区平起平坐，九江地委副书记兼任庐山管理局党委书记、局长。

1954年12月，江西省庐山特别区人民政府和中南行政委员会庐山管理局撤销，复设江西省人民政府庐山管理局。1955年2月改称江西省庐山管理局。

“中南局直管时，我们经常去汉口开会，不过后来又划归江西省政府直管，当时在省上开大会时，专门有个庐山代表团。”殷荫元接受澎湃新闻记者采访时说。

1957年7月经江西省人民委员会批准，在庐山设立牯岭镇人民委员会，与庐山管理局合署办公。由省人民委员会委托庐山管理局代管。1958年2月牯岭镇人民委员会改称庐山镇人民委员会。

“文革”期间，庐山的隶属多变，时而隶属省，时而隶属九江地区，时而隶属九江市（县级）。

杨振雩说：“‘文革’期间，九江成立革委会，庐山降格为正县，由九江地区管。甚至短时间，庐山一度降至科级单位——九江市庐山镇革委会，那时的‘九江市’指小市，属县级。‘文革’结束后的上世纪七十年代后期， 庐山复归省管，正地级。八十年代，九江地市分设，庐山成为九江市的庐山区，之后成立庐山管理局，副地级，省直属单位，由九江市代管，一直延续至今。”

近一个世纪，庐山管理局的管辖权限基本在山上，即“小庐山”范围。直到1977年，江西省成立庐山管理局革命委员会，行政区域从原来山上的牯岭镇扩充到了山下的东风、威家、赛阳、高垅、红旗五个公社。

这一模式仅维持3年。1980年，庐山管理局成为九江市下属的庐山区，山下的东风、威家等五个公社划归九江市郊区，庐山继续被分割管辖。

《中国共产党江西省组织史资料》第一卷显示，1977年1月，经省委决定恢复江西省庐山管理局。同年4月，经省委批准撤销庐山革命委员会，成立江西省庐山管理局革命委员会。1979年3月，经省委批准江西省庐山管理局革命委员会改称江西省庐山革命委员会。

一山六治到一山五治

上个世纪八十年代开始，中国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。

1980年3月，国务院同意将九江行署领导的九江市改由省直接领导，九江市升格为省辖市；撤销庐山现行的行政区划建制，将庐山的行政区域包括牯岭镇和东风、高垅、红旗、赛阳、威家五个公社全部划归九江市管辖，并改设为九江市的一个区级行政单位。

1980年5月，江西省人民政府批复同意撤销庐山现行行政区划建制，设立庐山区人民政府，与浔阳区、郊区并列。时属庐山管理局的红旗（现莲花镇）、赛阳、威家、东风（现海会镇）、高垅5个公社划归九江郊区管辖。

此外，创建于1957年12月的庐山垦殖场，在1980年5月山市（庐山、九江市）合并时，管理权限也由庐山管理局划归九江市管辖。

1983年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅为制止庐山出现的某些乱建乱占破坏资源环境现象，发出《关于制止和清理在庐山风景名胜区建房的通知》，要求任何部门、单位不得在庐山搞新的建筑。为保护庐山风景名胜区和发展旅游事业必须搞的建设，要经江西省人民政府批准，并报城乡建设环境保护部备案。

与此同时，江西省委召开第67次常委会议，根据省政府党组《关于发展庐山风景名胜区旅游事业问题的报告》，研究解决庐山管理体制问题，决定撤销庐山区，成立庐山风景名胜区管理局，作为省政府直属工作机构，委托九江市政府领导。

1984年4月，经中央办公厅、国务院办公厅批复，同意设立江西省庐山风景名胜区管理局；同年5月，经省委批复撤销庐山区现行建制，成立江西省庐山风景名胜区管理局；同年8月，九江市郊区改为九江市庐山区。

江西省庐山风景名胜区管理局（一般对外简称“庐山管理局”），管理范围为庐山山体46.6平方公里核心景区，是省政府派出的副地级机构，委托九江市政府代管。1987年5月，经上级决定，撤销牯岭街道办事处，成立牯岭镇人民政府，划入九江市庐山区人民政府管辖。

《江西省庐山风景名胜区管理条例》所确定的区域范围以及《庐山风景名胜区总体规划》（2008～2025）的规划范围是330.4平方公里，庐山风景名胜区范围囊括了九江县、星子县、庐山区、庐山垦殖场、庐山自然保护区和庐山风景名胜区管理局，这些单位对辖区内的资源都有管辖权。

庐山风景名胜区管理局的管辖区域由300多平方公里缩小到仅限于海拔800米以上的牯岭镇，只管着山头上的46.6平方公里，仅占山体面积的14%；庐山自然保护区管理处是江西省林业厅在庐山的派出机构，对整个庐山的山林、山地都负有监管职责；庐山垦殖场管理着山腰部分，辖内10多万亩土地和山林全部处于庐山风景名胜区的范围和庐山山体之内；而位于庐山山南、山北的九江市庐山区、星子县和九江县，也分别管辖着庐山的部分区域。至此，庐山“一山六治”的格局基本奠定。

2005年12月和2006年6月，九江市委市政府先后两次将庐山综合垦殖场、九江市庐山茶科所、九江市林科所、庐山水电厂以及含鄱口以下、太乙村以上区域划归庐山风景名胜区管理局管理，并将山门由山上迁往山下，庐山风景名胜区管理局的管辖范围扩大到100多平方公里，庐山也由“一山六治”变为“一山五治”。

然而，一山多治、多头管理的矛盾并未就此解决。

庐山风景区门票各收

一山多治、多头管理导致弊端丛生，使整个庐山风景区化整为零。

庐山山体面积约282平方公里，其中星子占了近一半以上的山体面积和35%的景点，约占山体面积14％的庐山山顶部分，则由庐山风景名胜区管理局管辖，其余山体部分被山下的九江县、庐山区和庐山自然保护区等管理着，整个庐山景区变成了大大小小的“豆腐干”。

有“庐山第一奇观”之称的三叠泉是游客常去的胜地，但由于第三叠位于九江市庐山区海会镇辖区，不是庐山风景名胜区管理局管辖范围，游客到此游玩还需再买64元门票。

尽管在庐山“票中票”现象曝光后，九江市决定自2015年1月1日起，停收庐山至三叠泉第三叠的门票，门票所造成的损失分别由庐山风景名胜区管理局、庐山区、市本级财政按照“三个三分之一”的比例共同承担。

当然，如果游客从山下的庐山区海会镇前往三叠泉，仍需购买64元的门票。

而归星子县管辖的大口瀑布至今仍需要游客再掏26元门票才能游览；虽然含鄱口与天合谷景区是一个整体，都在庐山的范围内，但山顶与山谷的管辖权却不一样，含鄱口属于庐山风景名胜区管理局管辖，而天合谷却属于庐山南麓的星子县管辖，含鄱口景点下几个台阶便是星子县天合谷景区的售票处，从含鄱口前往天合谷景区仍需购买38元门票。

上述庐山“票中票”现象的根源是一山多治的体制问题。

澎湃新闻记者采访了解到，含鄱口以下、太乙村以上是庐山风景名胜区管理局下属单位江西庐山林场的管辖区域，但由于星子县天合谷景点售票处和太乙索道的上站都建在此区域，该片区的旅游收入仍归属星子县。

“庐山风景名胜区管理局只是管理着那片的卫生和森林防火工作，景点门票和税收都是星子县在收。”庐山风景名胜区管理局一位退休老干部称。

此外，庐山西南方向的石门涧景区也在另售门票，价格为50元／人。

一位来自该景区的刘姓投资人在接受澎湃新闻记者采访时透露，石门涧景区土地，最初是向庐山综合垦殖场租赁的，税收则交到庐山区。2005年底，庐山综合垦殖场划归庐山风景名胜区管理局，税收就归管理局收。

对于划归后的状况，这位刘姓投资人有些不满，庐山风景名胜区管理局在对外宣传、推荐景点的时候，很少提石门涧。相反，石门涧景区出去推荐的时候，首先都是提庐山。毕竟，没有庐山，游客也不可能到石门涧来。

她还坦言，景区现在经营很困难，负债一千多万。庐山风景名胜区管理局并没有给予实质性帮助。

“内耗”拖累旅游经济

2001年，新华社《瞭望新闻周刊》曾报道称，欲识庐山真面目的游客，往往会被景点的宣传口号弄得不知所措。庐山山顶说“不到三叠泉，不算庐山客”；庐山山南的秀峰景区则称“庐山之美在山南，山南之美数秀峰”；星子县太乙景区则打出“登庐山不到太乙村，只算半个游山人”；还有的称“不到石门涧,难识庐山面”……这些相互矛盾的旅游宣传口号令游客如坠云雾，无所适从。

一位要求匿名的专家说，由于庐山管理体制是一山多治，各方发展都靠山吃山，都打庐山牌，导致旅游开发规划和营销宣传推广没法统一，甚至出现相互拆台的营销，使得外界“不识庐山真面目”，在体制没理顺前，大庐山通票制也是不可能实现的，庐山旅游业在内耗中发展迟缓。

1979年，九江（主要是庐山）接待国际游客2万人次，是当年黄山的10倍。1997年黄山接待国际游客10万余人次，是同期九江的4倍多。前后不到20年，两山的位置完全颠倒。

“2015年庐山风景区购票人数是100多万人，黄山风景区是300多万，黄山的游客购票人数是庐山的3倍。”庐山风景名胜区管理局一位不愿具名的处级干部称，庐山管理体制不顺，导致市场无序竞争，整体规划步履维艰。

“20世纪90年代，庐山风景名胜区管理局与外商合资兴建含鄱口至大口瀑布索道，因下埠站在星子县境内，当地百般阻挠。而当星子引资兴建太乙村至含鄱口索道时，管理局伺机报复。僵持之下，这条不过800米长、仅需半年工期的索道前后建了4年，建设资金由预算的490万元飙升至2000万元，创造了我国索道建设之最。投资商苦不堪言，前后换了三茬。”现任南昌航空大学外国语学院党委书记郭代习曾在2002年发表的《庐山旅游经济开发的几点思考》论文中提到，由于体制不顺，各方在开发旅游资源时矛盾激烈，协调困难。

上述文章还提到，更为甚者，索道建成后，管理局只准拉游客上山，不许将山顶游客载下山，致使这条设计能力至少载客300万人的索道，一年载客量不到1万人，几乎处于半停运状态，损失惨重。庐山的优势也在内耗中渐渐消失。

澎湃新闻采访了解到，太乙索道项目最初的开发公司是九江庐山太乙索道有限公司，成立于1996年12月，注册资金300万元，法定代表人是唐欣年。不到两年后，太乙索道项目又归九江庐山漳龙太乙索道有限公司开发，该公司成立于1998年10月，注册资本300万元，法定代表人是陈震，三家股东分别是庐山山南旅游实业有限公司、江西庐山林场和福建漳龙旅游开发有限责任公司。

“太乙索道上站建在江西庐山林场，他们是以土地入股的，1998年公司注册，到2000年8月左右投入运营。” 参股太乙索道的一位知情商人称，有人说索道建了4年，可能是从1996年的最初开发公司起算的。

2001年8月，新华社一则《外资开发景区怎么成了政府接待处》的报道，也提到这条索道建成一年后经营惨淡的情况。“开放一年来，太乙景区只收到５万多元进山门票收入、索道售票收入４０多万元。按进山门票每人１５元、索道双程票４０元计算，反映在帐面上的太乙景区年游客只有３３００多人，乘坐索道的只有１万人。”

“太乙索道已经停运四五年了。”2016年4月26日，上述知情商人向澎湃新闻记者透露，山下将军村景区建设跟不上，索道乘客逐年下降，结果入不敷出，形成了恶性循环，索道得不到应有的维护，各项安全管理措施不能到位，最终只能停业关闭。

近日，澎湃新闻记者实地探访了太乙索道，从含鄱口到售票处不到100米的沿路，垃圾随处可见，护栏上晒满被褥，晾晒在路中的干菜将去路横腰拦断，尽管索道的主体建筑和设备仍在，但售票处却人去楼空，满眼尽是破败萧条。

含鄱口景点通往太乙索道有两三间小店铺，几平米小店铺墙面上张贴的一张大通告格外醒目。通告显示，“根据法院的民事判决，开发经营太乙村景区的庐山山南旅游事业有限公司依法解散，自2015年12月23日起，太乙村风景名胜区停止景区经营不接待游客参观，直至重新经营对外开放。”落款是星子县旅游局，2015年12月23日。

掠夺式开发时有发生

“从1949年至1999年，庐山管理体制先后作过13次调整，从1984年5月设立庐山风景名胜区管理局起，15年的运行结果表明，这种管理体制有适应的一面，也有不适应的一面。适应的一面是，庐山风景名胜区管理局能够对战庐山山体面积14%的山头实施有效的管理，但对整个山体的保护、规划、建设和管理，则力不从心。”江西省社科院原院长李国强曾在1999年的一次关于“江西旅游如何打好庐山牌学术研讨会”上称，在市场经济条件下，弊端就更为明显了，庐山风景名胜区管理局是副地级的行政机构，非一级法定政府，建制不合理，不能行使政府职能；“一山六治”导致管辖权分割，六家单位分属不同部门，多家分治，使规划和管理难以统一。

上述《瞭望新闻周刊》的报道还提到，庐山风景名胜区管理局只是省政府在庐山的一个派驻机构，而非一级政府。管理局的决定、说的话，对星子县、九江县政府并不是上级对下级政令，自然难收实效。比如，条例规定任何地方对庐山的资源开发必须报庐山风景名胜区管理局审批，但实际上，一些县、乡、村并不把管理局放在眼里，擅自搞起了庐山旅游开发。一些破坏庐山宝贵资源的行为难以制止，庐山风景名胜区管理局关于庐山总体旅游发展的规划也难以推进实施。因为不是一级政府，庐山风景名胜区管理局有房产使用权但没有房产发证权；有独立侦查权而没有审判权。

一山多治还导致各方对庐山资源呈掠夺式开发态势。

江西省政府发展研究中心陈新华、李四旺1999年撰写的《建设旅游产业的“世界级名牌”——关于庐山旅游的调查报告》直指庐山管理体制不顺的积弊：“庐山的规划形同虚设，资源开发呈万马奔腾之势，掠夺性开发时有发生，如1982年规划座谈会上，国内许多著名专家都反对在山上修索道，现在不但管理局自己建成索道，星子县也在秀峰修索道，九江市教委则在五老峰修索道，还有高架车等；秀峰为建设‘南庐山’把原来的古色古香的河谷游步道改为水泥路面；在庐山的开发热中，目前对庐山原始森林的滥砍乱伐已到汉阳峰下，上山道路也有10条之多。庐山的自然韵味在混凝土的堆砌和钢铁机器的轰鸣中消失……”

而长期对旅游资源的掠夺性开发，导致作为世界地质公园的庐山在2013年被联合国教科文组织黄牌警告，一时轰动全国。