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互联网专车应该怎么管？

曹韧

2016-05-07 17:11

来源：澎湃新闻

5月3日，深圳一名24岁女子在使用某品牌提供的顺风车服务时不幸遭司机劫杀，事后，警方认定该车主使用的车牌系伪造。在负责督办此案件的深圳市公安局南山分局的微博下，一名网友表示：“审核漏洞如此之大，应该立即停止使用专车平台。”此事件恰巧发生于交通运输部即将公布新审核修订的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》前夕，专车、拼车平台既受到了来自用户的质疑，同时也在承受来自监督方——各地公安交通部门和运管部门的双重压力。政策层面上，交通运输部作为管理者对“网络约车”的理解还处于原始的、匮乏的揣测，主观臆断认定专车服务成为主流的城市通勤方式。相反，笔者从约车服务的扩张中看到了政策机遇，通过利用专车平台扩充政府主导的交通枢纽接驳服务。

专车预约和政府主导的城市交通是否存在根本矛盾？

当前世界上专车服务覆盖率最高的优步，打出了新的广告词“移动世界的方式”。曾经传统意义上的“出租车魔鬼城市”，因为手机软件的兴起，交通方式更多样化、更可靠。无论你在斋普尔、开罗、特拉维夫、河内、烟台、蒙特利尔还是华盛顿哥伦比亚特区，一个手机软件可以呼叫到同样标准、价格公平的专车，这对全球旅行者来说是再好不过了。同样的，对城市居民而言，无论是国际还是本地的专车平台，都在增加服务当地居民的通勤选择，从“人民优步”到“滴滴顺风车”和“沪郊拼车”，眼花缭乱的广告充斥着叫车平台，提供更多选择的同时也暴露出安全、政策上的漏洞。

一个被广泛认同的观点指出，专车服务的高速扩张和落后、低效的公共交通服务有直接关联，公共交通服务水平越高的地区，专车扩张的速度呈负相关。在贝鲁特，拉菲克-哈里里国际机场曾经被各国游客称作“出租车黑洞”，漫天要价的黑车司机、无人值守的到达平台、慌张且无可奈何的乘客共同造成在这座以已故黎巴嫩总理命名的国家门户的交通接驳困境，机场亦不提供任何巴士服务，入城的出租车资可能从25美元到至多50美元不等，乘客还需冒着被多位司机转手的风险乘坐不经监管的车辆。《孤单星球》，一本畅销全球的旅行者指南，甚至建议抵达贝鲁特机场的游客步行1千米，搭乘机场外的城市公交，就像在中国大连的周水子国际机场一样，城市公交车无法在航站楼前设站，但行驶路线往往无限靠近机场。不过，从2015年起，全球扩张的优步宣布进入贝鲁特，从哈里里机场前往市区的“UberX”价格被固定在15美元，包含一切附加费用，专车平台不仅为乘客提供可靠、国际化的机场接驳，甚至解决了黎巴嫩当局深感恼火的国门黑车现象。

正如贝鲁特一样，专车平台弥补了城市公共交通的多种不足，同时也可能增加政府部门的困扰：如今需经层层筛选的持照出租车被私家车替代，一部智能手机加一辆经济型轿车就可以“接客”，不仅车辆不受监管存在安全隐患，原来高昂的出租车管理费也不翼而飞。在北京市，政府部门似乎找到了两剂提高公交效率的良药对抗“非法运营”的约车平台，试图提高城市交通的效率和本地持照车辆的竞争力。

去年7月，北京公交集团开通首批10条“快速直达专线”公交服务，针对早晚客流高峰，连接中心城区内办公场所和城外住宅区，也有部分直达专线主打地铁接驳牌，在北京绵长的睡城带上把地铁抵达客流投送至周边各住宅小区，平均费率高于常规公交价格多倍。5个月后，北京市决定将服务扩大到75条线路，并称直达专线“日均客流发送量已达到7000多人次，日均发车400次”，而现在，类似的直达专线在北京的总数超过100条。同样在2015年，一条关乎北京专车行业发展的大新闻迅速抢占媒体的眼球：北京市将大力推广唯一受北京市交通委认证的“首汽约车”服务，依靠北京市国有企业首汽集团提供的车辆，和新兴专车平台开展竞争。至今年5月，首汽在北京市场投放1600辆混合动力车，并已经扩张至中国大陆其他城市，首汽今年的扩张目标是增加至5000辆专车。

但政府主打的定制服务似乎并不能有效终结来自专车平台的竞争。“既当裁判，又当运动员”是上海市宝山区政府的一种自我批评，类似的做法在地方政府的交通政策制订中不难寻觅踪影。以北京市提出的快速直达公交专线应对专车平台挑战的做法为例，首先，快速直达公交服务从根本上违背了公交车属政府补贴服务的属性，既有的上百条快专线路中，一些线路直接抽调各公交线路在册的车辆，再经过修改线路牌和刷卡设备，投入新开行的快专线路运营，但车辆日常的维护费用随同其余车辆一起来自政府补贴，讽刺的是，快专线路的车费一般是常规公交的3倍以上，以北京市平均上座率较高、往来东沙各庄和地铁天通苑北站的“快速直达专线11路”为例，相较同向行驶的430路，快专11路的刷卡费为3元，而常规公交刷卡乘车只收取1元，这些线路以缓解交通压力之名开通，实则是在与民争利、占用宝贵的政府补贴和公共交通资源。其次，快速直达专线的开行时间不合逻辑，无法根本性解决地铁接驳车的短板。仍然以“快专11路”为代表，该线路在地铁天通苑北站发车的末班车时间为19：20，比常规公交早3小时，而恰恰是在地铁尾班车前、晚班公交车间隔增大的时间段中，专车需求量快速增加，快专线路和常规公交面对客流却不为所动，一味追求政绩，导致线路设计与实际客流需求差距甚远。事与愿违，在一些公交集团强力推广的超长快专线路上，乘客寥寥无几，在“快专18路”、“快专50路”等连接“睡城”和办公区的线路上，每班车的乘客数量甚至无法填满每辆车的座椅。在北京市为代表的一些大城市，政府主导的大部分定制公交、直达专线服务，并不能有效吸引专车用户，相反，公交服务高端化、贵族化、特权化，忽视了公共服务应满足乘客需求的根本原则，反而把客源推向了城市公交的对立面——非法运营车辆。

阿尔塔蒙特泉的实验

今年3月21日，美国佛罗里达州奥兰多郊区的阿尔塔蒙特泉市宣布对所有城市界限内的优步专车订单进行补贴，每笔行程的20%费用会由政府支付，如果行程的起点或终点在该市的佛罗里达州奥兰多都会区通勤铁路车站(SunRail)，每笔行程还会获得25%的政府补贴。在美国，补贴优步而不是对抗优步对政府来说也是一次新鲜的尝试，毕竟在相隔不远的迈阿密市，优步在迈阿密国际机场接机始终是非法的。尽管大多数政府机构对阿尔塔蒙特泉市的尝试持怀疑态度，这座位于奥兰多都会区的小城市仍然表达了管理者的乐观态度：这些公交接驳的累活本来是应该政府部门掏钱解决，但现在有了优步，政府可以花更少的钱达到以往相同的目的，乘客乘坐获得补贴的专车，也相当于使用了政府提供的公共交通服务，同时政府有权力获取专车数据，继而进一步分析区内的客流组成和流向，甚至帮助通勤铁路调整运行图，何乐而不为？

在补贴优步服务以前，这项交通资金原本会被用来补贴一种被佛罗里达交通管理局否定的“灵活巴士”服务，乘客使用软件或呼叫设施约车，巴士根据需求生成路径将乘客运送至通勤铁路站，进而提升该铁路的上座率，减少不必要的自驾车出行，也帮助政府补贴的公交服务和优步等约车平台竞争。“灵活巴士”与北京市主导的“快速直达专线”和“定制班车”非常类似，后两者都是根据网民和人大代表提出的需求开行，并应对来自约车平台日益增加的竞争。但阿尔塔蒙特泉市最终放弃了这项计划，开始补贴曾经政府的“眼中钉、肉中刺”——优步，根据测算，“灵活巴士”服务需要获得州政府150万美元的投资，优步补贴服务只需要花费同样服务的三分之一价格就可以提供等同的公共服务，更加灵活。

目前，在北美进行的政府补贴专车接驳服务仍在试运行，具体数据不得而知，但可以肯定，这是一项对执法者和非法运营参与者而言双赢的项目。管理非法运营车辆一直是困扰中国地方政府的执法过程，尤其是在大型居住区的地铁站附近，“黑车”取代公共交通，疏解车站和住宅小区间绵密的人流，在“黑车”司机注重利益画占地铁站的地盘时，管理者视这些客流和机会为脏活、累活，只看重和政绩挂钩的“新增公交里程”、“有路无车路段里程”、“每百公里人次”等数据，忽视了从宏观层面上协调公交和专车并行合作的可能，靠人拉肩扛、突击执法试图扭转局面，只能加剧非法运营和管理者间的对立。无论你居住在北京草房、上海南翔、广州番禺，大部分地铁站口的接驳交通令人失望，黑车或步行是往来地铁站出口和小区间的不二选择，一些街道办事处趁机开办了“电瓶车短驳”服务，企图填补公共服务的空缺，宣称为乘客提供“可靠的地铁站接驳”，但这些服务大都不可持续，并且电瓶车能否作为公共交通工具上路形式尚不明确，街道办事处本身也需要判断，不能“见得风，是得雨”。在北京市海淀区北太平庄街道，往来积水潭地铁站、解决“最后一千米”的短驳电瓶车只在开通当月维持高密度运行，几周后，这条线路只存在于积水潭站旁的站牌上。市场始终是调节供需关系间看不见的手，当落后的接驳交通试图占领道德制高点、绑架消费者时，乘客往往选择用脚投票的方式拒绝。

反之，尽管传统的“黑车”服务松散且难以管辖，通过专车平台作为“中间人”，共享经济将原来的黑色收入公开化，非法运营者不仅要对租车公司负责，更要通过遵守政府部门划定的运营范围来争取更高补贴和更高收益。同时，以优步为代表的专车平台，其补贴方式可以和政府指定补贴区域运营的制度相互作用，当优步司机接单达到一定数量可以激活更高额的奖励，而接驳轨道交通的客流大多处于地铁站有距离优势的覆盖范围内，司机更有意愿接短单、快单。分散、流动性强的短驳客流，反而给监管方、运营方、从业方和乘客都带来了收益，但在目前，监管部门还视短驳服务为鸡肋，食之无味，弃之可惜，是在交通方面无法体现政绩的无用功。

笔者认为，在政府监管、专车平台和专车司机的三角关系中，通过导入政府补贴的接驳服务，这个三角关系变得互相依靠、互惠。专车平台吸纳车辆入驻，帮助政府提升公共服务水平，增加就业机会；政府部门利用政策引导专车平台要求司机在政府条例、补贴范围内提供服务，建立专车服务的可靠性；专车司机同时在政府和专车平台的监管下，在规定的时间段、规定的地点利用车辆最大化补贴收益，也利用专车平台的补贴规则，进一步触发更高的奖励额度而不需要额外付出劳动。不仅如此，政府通过和专车平台达成补贴协议，可以间接获得专车平台的大数据并分析客流成分——正如阿尔塔蒙特泉市政府所做的那样，通过分析数据，帮助协调地铁、专车和公交的份额配给，继而达到协助乘客快速、高效出行的目的。

诚然，“首汽专车”等正规军的兴起并非完全与民争利，正规专车依靠可靠的车辆资质和性能吸引客源，乘客通过创业初始期的各种优惠活动，以低价搭乘专车，看似是互赢互惠，但只有在创业初始期，这种“病毒式营销”才会不顾利润、大肆扩张，与其通过烧钱、挥霍政府资金来打击黑车服务，不如建立可持续的认证机制，把正规专车的标准延伸至所有专车平台。

今年冬天，我在纽约市观察到一个有趣的现象：所有手机专车平台的车辆纷纷使用指定的车型、车牌，司机也在车内显著位置放置驾驶执照和营业执照，这与其他北美城市不同。出租车和叫车协会 (Taxi and Limousine Commission) 是纽约市管理电召车、专车服务的政府机构，现在，在TLC的指导下，所有纽约市范围内的专车从业者都需要接受安全背景和医学审查，在考取特殊的驾驶执照后，为自己的爱车换上明确标记专车字样的车牌，才可以接单。这和中国交通运输部主导的“专车管理条例”有相似之处，但纽约市并不要求司机参与政府主导的运输企业才能获取执照，相反，通过政府考核后，司机一样处于政府的监督之下，而政府监督才是乘客的保护伞——乘客永远无法依靠国有企业的自律性。