新华每日电讯:正科级“镇级市”是强镇扩权的必然结果

杨绍功/新华每日电讯

2016-05-13 16:27 来源:澎湃新闻

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在电影《私人订制》里,“镇级市领导”还只是一句玩笑话,但从一些最新的政策看,“镇级市”相关概念似乎已经呼之欲出。
国家发改委近期表示,今年要创新行政管理体制,探索形成新型设市模式,逐步改变按行政等级配置公共资源的管理体制,对经济总量大、吸纳人口多的县和小城镇,赋予其与经济总量和人口规模相适应的管理权限。将推进镇区常住人口10万人以上建制镇的设市工作,增加城市数量。
“镇改市”将带来什么连锁反应?“镇级市”是个什么概念?如何用发挥小城镇作为城乡纽带桥梁的作用?第5期“议事厅”,新华社记者就此采访了东南大学区域与城市发展研究所所长王兴平,并对“镇改市”带来的新问题进行了梳理。
“镇级市”是什么?
对国内大多数地方来说,县的建制在人口规模、地域面积和经济体量上,是恰好能与小城市比肩的单位。而且县级经济、人口规模适度,县级建制也相对成熟稳定。在我国,县改市的通道是开放的,所以县级市在城镇化过程中大量涌现。
而由“镇改市”而来的“镇级市”,在中国行政建制里可以说是前所未有的。去年出台的《新型城镇化综合试点方案》将浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇列为”镇改市”国家试点。这种改革,不仅需要理论和机制体制创新,更要突破许多既有的限制。
“镇改市”首先要面临的是城乡差异问题。一般意义上,县是半城半乡的概念,而镇其实还是乡,只是农村的集合加上数量有限的产业。其次,”镇改市”要面临观念和实践脱离的问题。镇的人口大约为2万-10万,而在管理者和老百姓眼里,这样的人口规模还称不上“城市”。因此,实践上需要从经济性质、社会结构上去界定一个镇能否成为市,但人们没有这种观念意识,就很难让特殊镇从一般镇里脱颖而出成为市。
“镇级市”其实是要让小城镇具有城市功能。在新型城镇化背景下,要求“小城镇”更偏向于城而非乡,真正成为乡村向城市发展的牵引力。因此,小城镇发展的成败,尤其是“镇改市”的成败,就成了关系城镇化发展成果的大课题。
按一般行政建制,地级市下辖县级市或县区,县区下辖乡镇。但有些地方也有市直管镇,直管的结果是减少了行政层级,增加了乡镇的发展活力,反而让乡镇迅速发展起来。“镇级市”就是希望能让小区域获得大活力。如果“镇级市”成为现实,从正省级的直辖市到正科级的“镇级市”,未来中国的城市将有5个级别。
上世纪八九十年代,随着乡镇企业的发展,县域经济迅速壮大,江浙等地掀起了县改市的热潮,最多的年份有近百个县改市。现在,这样的热潮可能也出现在“镇改市”上。“镇改市”或许行政级别不变,但发展方式却变了。镇的发展重点可能还离不开农业,但改市后可以有更多非农产业,发展的产业层级、规模不一样了,发展的理念和结果也不一样。
随着“镇改市”,镇在建设发展中能配置的资源和经济社会管理权限得到扩大。比如,原来作为镇无法拍板决定的事情,现在可以直接决断。原来“上面千条线,下面一根针”,现在可以让线与针更协调匹配,让更多工作有效落实。
“镇改市”能带来什么?
从发展方向来看,镇级市和县级市其本质是类似的。当前的管理体制下,行政级别决定了发展的资源和机会。“镇级市”是强镇扩权的必然结果。在东部地区,不少强镇在发展中遇到了制度瓶颈,“镇改市”便是破解瓶颈的制度创新。
王兴平认为,新型城镇化的“最后一公里”,难在农民不愿或不敢进城,产业不愿下乡,双方都面临动力不足、活力不够的问题,使得城镇化发展发生脱节。推进镇区常住人口10万人以上建制镇设市,对于提升城乡统筹发展水平、带动乡村现代化发展和激发小城镇的发展活力,对于提升镇的服务能力和治理水平、加快乡村人口集聚和吸纳部分大都市人口的疏散等,都具有重要作用。更值得期待的是,由镇改来的市,获得了更大的自主发展权,可以推动更多新型特色小镇的发展,让城乡之间相互交融。
“镇改市”可能带来政府投资建设模式的改变。当前政府的基本建设模式,依然是“梯级投资”为主,即中央政府重点建设好首都和直辖市,省政府重点建设好省会城市、中心城市,地方政府重点建设好地级市,县政府重点建设好县城,而镇则因为资源流动的逐级递减,存在建设不足的问题。“镇改市”可能改变政府投资模式,激活更多加快城乡一体化的机会。
“镇改市”可能带来新城市的兴起。从城市发展的角度来看,城市的兴起依托于特定时期内特定的资源和地理优势,因此城市规模、体量、格局、实力不是固定不变的。“镇改市”的结果是,给更多有实力的镇成为市的机会,让城市发展遵从区域活力,而非行政区划体制,进而更加科学合理。因此,我们有可能看到新兴城市在镇的基础上崛起。
王兴平认为,“镇改市”也可能带来负面效应需要预防。一是“镇改市”是基层发展权的提升,不能沦为人员、机构膨胀的过程;二是要避免“镇改市”对市县区域集聚发展可能带来的负面影响和冲击;三是“镇改市”可能导致成农地“造城”,加剧房地产业库存压力和挤压“耕地红线”。
小城镇如何成为城乡纽带?
根据国家统计局的建制镇统计数据,截至2012年,全国有建制镇2万多个,镇区常住人口超过10万人的有200多个,主要分布在长三角、珠三角等东部沿海地区,中西部地区数量仅占三分之一。
江苏省有10万以上人口建制镇有46个,数量居全国第一。江苏省有33个镇、街道列入了国家新型城镇化综合试点地区名单。在苏州市吴江区,就有盛泽镇、震泽镇等进行过强镇扩权的改革尝试,但目前尚未有“镇改市”的直接试点。如果未来推行“镇改市”,最先脱颖而出应该是这些有改革尝试的地方。
在浙江省,作为“镇改市”试点,苍南县龙港镇正推进管理体制和职能的改革,计划于5月底完成“大部门”和社区职能梳理和筹建工作,并开始实质性运转。同时,该镇还将启动龙港“镇改市”申报工作,加快推进“一张网”建设、智慧城市建设以及财政体制改革、人事制度改革等工作。
总体来看,各地的“镇改市”探索首要解决的是体制机制问题,只有尽快实现“镇级市”从理论到现实的转变,才能让“镇改市”真正落地生根并在发展中不断完善。
那么,在“镇改市”后,小城镇如何成为城乡之间的纽带?
首先,要正视小城镇的优势和劣势。小城镇原来具备“低水平就地城镇化”和“就近城镇化”的优势,用费孝通的话来说就是“离土不离乡”。王兴平认为,在新时期,小城镇吸引力不够、活力不足,因为面对新的、升级了的城镇化需求,它无法提供有效、高品质的服务供给——无论是城市景观还是功能。其又城又乡、非城非乡的特点,在低水平城镇化阶段是优势,在高水平城镇化阶段就变成了劣势。
其次,要找准小城镇在城乡之间的定位。需要在一定区域范围内,在乡村、小城镇、大都市之间相互比较借鉴,找准和培育小城镇不可替代的优势。在特定的区域内,更容易形成城乡互补的格局。王兴平说,要让小城镇成为一部分追求高品质城镇化生活的农民的选择,需对其自然和人文环境进行优化,促进其交通便利化、公共服务水平均等化、就业岗位多元化。
小城镇发展还需以人为本。吸引城市资本进入开发是发展小城镇的一种方式,但土地制度改革才是小城镇根本活力所在。王兴平举例说,允许在小城镇的集体土地上开展“农民造城”,类似于当年农民自带口粮进镇,实行农民就近自带土地进镇,分享新型城镇化的红利。这些是比建制与规划调整更为重要的探索。如果没有配套的户籍、土地等制度改革和就业、公共服务、交通以及文化生态的塑造,即使撤了镇建了市,也可能是换汤不换药、有名无实。
责任编辑:蒋子文澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 区划调整,镇级市

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