中央通过公安执法规范化意见，学者：当务之急让制度成高压线

5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。

中央深改组会议强调，要深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。

北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林对澎湃新闻（www.thepaper.cn）解读称，该意见明确了深化公安执法规范化建设的重点、目标、宗旨和基本思路，具有极强的战略性、针对性和现实性。

近年来，一些警察滥用职权或懈怠执法的个案经媒体曝光后，常引起社会广泛关注。对此，多名受访专家向澎湃新闻指出，执法责任机制的严格落实是完善公安权力运行机制的重要一环。

“公安机关应努力办好敏感、热点案件”

彭新林认为，完善执法权力运行机制是深化公安执法规范化建设的核心内容。

据他观察，现实中，少数基层公安在查处治安案件中，不愿意耐心进行思想教育工作，动辄使用强制传唤手段，“少数警察还存在滥用警械警具，对嫌疑人进行体罚虐待、暴力殴打等现象。有些基层机关采取跟踪盯梢处置赌博、卖淫嫖娼的案件，随意将涉案人员带到公安机关审查。”彭新林说，从严格意义上说，这些都属于不规范执法。

群众的执法需求一方面是希望公安维护社会稳定，保障生命财产安全，另一方面就是要求公安机关执法进一步规范。彭新林说，公安权力运行贯穿执法全过程，接警、传唤、立案、强制措施、调查取证等阶段，应确保每一个环节的权力运行有章可循、有法可依，要加强监督制约，将执法权力关进制度笼子里。

中央深改组亦强调，要保障执法质量和执法公信力不断提高。彭新林认为，执法质量是执法公信力的基础，执法公信力的高低，也是衡量一个社会法治与文明程度的标杆。当前公安执法面临的形势是机遇和挑战并存，人民群众日益增长的执法需求与公安机关执法能力和水平相对滞后的主要矛盾没有变，“针对社会广泛关注的一些复杂、疑难、敏感、热点案件，公安机关更要努力办理好。”

“让现有制度规范成为‘带电高压线’”

在彭新林看来，深化公安执法规范化建设，当务之急是要让制度规范成为硬约束和“带电的高压线”。

彭新林说，目前，公安机关办理治安案件并非缺乏制度规范。实体方面有《治安管理处罚法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律依据；在程序方面，公安部制定了《公安机关办理行政案件程序规定》，该行政规章对包括治安案件在内的行政案件的办理程序作了明确而细致的规定。

“现在个别地方、少数警察过度执法甚或滥用权力，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，原因在于警察执法理念的落后、公安管理体制机制不完善、对警察执法权力监督制约不到位等因素。”彭新林认为，关键的是要转变执法理念，改进执法方式，规范执法程序，提高执法水平，“真正让制度规范成为硬约束和带电的高压线，才是当务之急。”

专家建议制定《羁押法》规制警权

中国社科院法学所刑法研究室主任刘仁文认为，应该制定出台《羁押法》，规制警察执法边界和权力，通过出台《羁押法》，“把一切剥夺人身自由的处罚都纳入到刑法范畴，统一适用刑诉法相关规定。”

刘仁文说，《羁押法》应作出规定，凡是涉及任何限制人身自由的执法过程，公安机关都必须将嫌疑人第一时间送往羁押场所，不能在场外进行任何形式的讯问，要建立律师到场制度，讯问场所也应该归属中立第三方进行管理，“这样才能避免出现刑讯逼供等违法行为。”

在规范警权问题上，清华大学法学院教授张建伟认为，第一要务是建立外部对警察权的有权制约机制，并且考虑将过于庞大的警察权做适当“瘦身”，如将看守所划归司法行政机关管理等。

“公安机关加强自身权力行使规范化，属于自制自律范畴。”张建伟说，如果没有健全的他制他律机制，警察权要想放纵，几乎没有阻碍力量。

张建伟建议加强对警察权的外部制约，特别是司法权对侦查权的控制，将最有可能侵犯公民自由权利的政府权力纳入“司法审查”体系，力求防止警察权膨胀和失控。

“应严格落实执法过错责任追究制度”

中央深改组会议还强调，要严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

“一些引起社会广泛关注的暴力执法案例，严重损害执法机关的公信力和侵害公民人权，也暴露出少数警察法律意识淡薄、滥用执法权力及监管存在漏洞等一系列问题。”彭新林说，尊重警察执法权的权威与对其加以规范与约束，实际上是辩证统一的。

从另一方面讲，如果警权无度，也将可能伤及警察自身。彭新林分析指出，作为一项重要的行政权力，警察执法权具有国家意志性和特殊强制性等特征，但同时其也是一把“双刃剑”，需用之得当。

“应该全面推行执法责任制，严格落实执法过错责任追究制度。” 彭新林认为，当公安执法出现超期羁押、滥用强制措施、伤情鉴定、违规扣押等过错时，应予处罚。

“警力配置应向一线办案倾斜”

同时，也应看到，公安执法权威是法律权威的一种表现形式，是公安机关应当享有的威信和公信力。《人民警察法》便明文赋予了警察当场盘问、检查与继续盘问，包括使用警械、武器的权力。

但在现实中，暴力袭警、聚众围殴等侵犯警察执法权利的事件仍层出不穷，公安执法环境趋于恶化，如履薄冰。

“公众应该培育法治意识，针对每一起案件要不设立场，理性看待，不抢在真相之前放大情绪。”张建伟认为，在法治转型期，人们还不习惯从法治角度看问题，警察和民众应该形成一种顺畅的互动关系，在案件处理过程中，警方如果能够遵守正当程序，秉公处理，民众也应该维护法律权威，避免躁动情绪，共同培养警民互信关系。

另外，公安在执法过程中，基层警力配备、警务机制等方面仍无法满足公众期许。张建伟为此建议，警力配置应向一线办案倾斜，可根据辖区内的人口基数进行科学安排，扩大正规警察的编制，避免出现“临时工”办案的情形，“公安机关应该正视辅警、协警制度，加快改革，避免公众出现模糊认知。”