土十条起草参与者：土壤污染防治法有望2017年底前出台

在2013年、2015年“大气十条”和“水十条”相继发布后，“土十条”何日出台一直是环保领域关注的焦点。如今，历时3年，超50次易稿后，“土十条”终于揭开了神秘的面纱。至此，环境领域大气、水、土壤三个重要领域的纲领性文件全部出台。

5月31日，国务院正式印发《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）。据业内人士测算，“土十条”短期内带动的市场将达到几千亿元，同时有望解决土壤修复企业盈利难的问题。

同时，土壤污染防治配套的国家法规——《土壤污染防治法》拟在2016年年内进行两次内部初审，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。如果进展顺利，将有望于2017年底前公布。

“土十条”的首要任务是“摸清土壤污染家底”

参与“土十条”起草的中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝对澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，“土十条”是在中国当前土壤污染现状的情况下，做了一个顶层设计，但后续工作还要慢慢推进。“土十条”的出台，将会完善相关标准法规的建设、逐渐建立一套规则体系、通过一些试点示范积累土壤治理的经验，带动整个土壤治理行业的发展。

谷庆宝称，“土十条”的首要任务就是要开展详细的土壤污染详查、“摸清土壤污染家底”。其称，这是开展土壤污染治理的基础，如果连污染的基本情况都不了解，那么开展工作就显得有些盲目了。

“土十条”的主要指标是，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。谷庆宝称，目前，受污染耕地安全利用率为70%左右，而污染地块安全利用率国家还未掌握一个权威的数据。虽然一些发达地区已经开展这块工作了，但是从地块的污染类型、污染程度、污染数目来看，还没有一个全国的统计数据。

“土十条”中规定，将于2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其农用品质量的影响。同时，2017年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置，建成国家土壤环境质量监测网络，充分发挥行业监测网作用，基本形成土壤环境监测能力。力争2018年底前，利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台。

《土壤污染防治法》拟在2017年提交全国人大常委

谷庆宝称，“土十条”出台后将会有相关的法律法规出台，这其中最重要的当属土壤污染防治法。目前《土壤污染防治法》已经起草完毕，拟在2016年年内进行两次内部初审，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。谷庆宝称，如果进展顺利，土壤污染防治法将有望于2017年底前发布。除此之外，还将会有一些关于农药、化肥、农膜等方面的法规出台。

对于土壤污染治理资金支撑的问题，中央财政整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作。谷庆宝称，在农用地治理方面，中央财政将会投入部分资金，同时带动地方政府资金投入来共同治理；在工业用地方面，因地块有一定产值，多会使用土地增值的资金来进行治理。

至于为什么相对“大气十条”、“水十条”，“土十条”花费的时间更长，谷庆宝称，2013年-2014年的时候花费的时间多些，但后续进展比较快。环保部部长陈吉宁曾在今年3月份在“两会”期间就“加强生态环境保护”的相关问题答记者问时对此问题做出过解释，其称，这主要是因为土壤的问题非常重要以及土壤修复治理的基础非常薄弱。与大气、水的领域不一样，关于土壤污染防治，现在还没有一部法律规范，相关的工作也很分散。土壤的问题又涉及到非常复杂的科学技术方面的问题。和用途是密切相关的，比如靠近饮用水源，也与空间位置密切相关，所以界定起来非常困难。

“土十条”有望解决企业的盈利难的问题

对于当前的场地污染治理市场，谷庆宝称，预计短期内将带动的市场有几千亿，并非像之前所说的上万亿甚至十万亿。

一位证券行业分析师对澎湃新闻分析称，目前，国内污染场地修复一般由国土储备局控制管理，在环保部确认污染地块后，由国土储备局组织调查修复，确认修复完成后再进行拍卖。土壤修复的商业模式主要是招投标模式和“修复+开发”模式两种，但这两种场地污染修复的方式都存在一些问题。比如，修复时间过久、企业盈利难，或企业为了盈利降低土壤修复标准的时间。

招投标模式一般将标的分为场地调查风险评估以及工程修复这两个标的，大型复杂污染场地修复除此之外增加一个技术中试和方案编制阶段。接下来政府向土壤修复企业公开招标，中标企业得以负责标的部分的评估或施工。招投标模式的优势在于整个土壤修复过程中，政府始终作为土地的实际控制人。在竣工验收时，可以对土壤修复效果进行严格把控，保证了土壤修复过程的质量和有效性。然而招投标模式的不足之处在于，土地储备中心从搬迁企业收购土地，对污染场地进行调查、修复治理，完成治理后再进入土地市场，这样一个周期通常会持续数年之久。在这过程中，土壤修复需要地方政府垫支大量资金，对于地方财政产生了巨大的压力，尤其是当一次性出现大批量受污染土地等待治理时，于地方财政的筹资能力将是巨大的考验。

“修复+开发”模式则是土壤修复企业与开发商联合，作为一个整体同时承包污染场地的修复和开发，修复后土地在市场交易中增值部分作为土壤修复企业的收入。与招投标模式相比，“修复+开发”模式最大的优点在于引入了市场的资本，土壤修复成本费用由开发商承担，减轻了污染土壤修复对政府财政的负担。然而，不足之处也正是由于埋单者是开发商，目前中国在土壤修复市场尚未形成相应的法律法规、行业准则等硬性制度约束，这就使得开发商有动机将土地修复资金挪作他用，降低土壤修复质量。同时，土壤修复周期较长，可能出现企业盈利困难的问题，甚至会发生开发商急于追求利润而降低土壤修复标准的时间。

对于开展污染治理与修复，“土十条”中规定要明确治理与修复主体。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。同时，制定治理与修复规划。各省（区、市）要以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务、责任单位和分年度实施计划，建立项目库，2017年底前完成，规划报环境保护部备案。还将有序开展治理与修复，确定治理与修复重点、强化治理与修复工程监管等。

上述行业分析师称，“土十条”中的相关规定，比如明确治理与修复主体、制定治理和修复的相关规划，将有望形成新的商业模式，解决企业盈利难的问题，但这也要看后续相关法律法规的推动和执行。

此外，“土十条”中称，要积极发挥市场的作用。通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。同时，将加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复等。同时，鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票。探索通过发行债券推进土壤污染治理与修复，在土壤污染综合防治先行区开展试点。